于建嶸：社區(qū)自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的方向

　　伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革也開始了其破冰之旅，至今已有五年。這期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革引起了人們的廣泛關(guān)注，也取得了一些成績。特別是伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了一定程度的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取職能在弱化，公共服務(wù)職能逐漸凸顯。在這樣的大背景下，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳不久前印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》，開啟了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。改革劃定了嚴(yán)格的時(shí)間表，要在2012年基本完成。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到國家、政府的管制和農(nóng)村治理與發(fā)展的方方面面，需要綜合考慮。前一輪改革的重點(diǎn)放在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡機(jī)構(gòu)及人員方面，雖然一些地方也開展了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的試點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員膨脹的勢(shì)頭也得到一定程度的控制，但是對(duì)改革的方向，對(duì)到底建立什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，還有許多困惑和顧慮。我想這就是中央開始新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的初衷。

　　《指導(dǎo)意見》明確闡釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把以后的工作重點(diǎn)放在為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、安全秩序等公共服務(wù)上面。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向基本上是正確的，現(xiàn)代政府的合法性來源主要是它能為民眾提供公共服務(wù)，得到民眾的認(rèn)同。根據(jù)我的調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債運(yùn)行，把主要精力放在招商引資、應(yīng)付上級(jí)檢查等事情上，根本沒有精力和財(cái)力為農(nóng)民提供公共服務(wù)，成了懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上有名無實(shí)的一級(jí)政府。因此，《指導(dǎo)意見》提出，改革堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的事權(quán)和財(cái)權(quán)；
嚴(yán)控“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理規(guī)范各類評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)等規(guī)定。可以說，這些規(guī)定對(duì)解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

　　但現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制仍然存在諸多問題。首先是利益沖突。國家實(shí)行”切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門也從單一的國家利益體系中分化出來，具有了獨(dú)立于“國家”之外的利益。這樣就形成了國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民多種主體之間的復(fù)雜關(guān)系。其次，體制沖突。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制，存在諸如黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運(yùn)作的現(xiàn)狀與黨政分開的改革目標(biāo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的沖突；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定權(quán)力受到一定程度虛置；
政府職能部門條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到肢解，縣級(jí)職能部門設(shè)立的分支或派出機(jī)構(gòu)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門化，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)行難以發(fā)揮整體效能。最后是行為腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體綜合素質(zhì)較低及激勵(lì)機(jī)制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社會(huì)分配不公的刺激，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部追求短期性和尋租性行為，他們利用手中權(quán)力直接、間接地為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索，大吃大喝、假公濟(jì)私風(fēng)等個(gè)體化的不規(guī)范行為泛濫。

　　要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，首先必須界定縣政府的職能，對(duì)縣級(jí)政權(quán)進(jìn)行改革。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重不對(duì)稱的問題。主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級(jí)政府，但并不是完整的政府，有很多職能承擔(dān)不了。所以不能總抓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一方面來做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和縣政改革相結(jié)合。因此，我建議，將農(nóng)村公共事務(wù)區(qū)分為社區(qū)事務(wù)和政府事務(wù)。稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共秩序和安全、計(jì)劃生育和國土管理等政府事務(wù)由縣政府職能部門依法管理。農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，諸如環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)保安、社區(qū)公益，應(yīng)在國家立法的基礎(chǔ)上實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治�，F(xiàn)代政府是法治政府，依法行政是其基本特征。政府在社會(huì)樹立權(quán)威和公信力的前提就是嚴(yán)格按照憲法和法律辦事。因此，我認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革也必須嚴(yán)格按照法律進(jìn)行，不能盲目推進(jìn)，不能朝令夕改。具體來說，就是把實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)措施上升到法律高度，以法律條文的形式明確規(guī)定出來，讓大家對(duì)改革的目標(biāo)、措施、過程有一個(gè)大致的預(yù)期。只有這樣才能更好的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的任務(wù)。

　　來源：南方農(nóng)村報(bào)

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