李昌平：土地農(nóng)民集體所有制之優(yōu)越性——與越南之比較

　　2008年10月4日-13日，三中全會召開之際，筆者開始了第三次越南之行。很多人告訴筆者，越南的土地是“私有化”的，是可以自由買賣的。這是筆者這次來越南的主要原因。這次越南之行訪問了永福省的農(nóng)民、小企業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還在胡志明市、河內(nèi)市等地拜訪了已故武總理的大秘武國俊先生，已故總書記的秘書、去年退休的政治局常委潘演先生，還拜訪了在任的全國農(nóng)會、中央經(jīng)濟研究局等機構(gòu)的負責人。

　　一、越南土地制度的概況

　　通過訪問，感覺越南的土地制度大體上是這樣的：15年前，越南進行了土改，實行“土地國家所有+農(nóng)戶20年使用”，集體所有制不復存在了。理論上講，在20年(期滿后會再延長50年以上)之內(nèi)，農(nóng)民可以出租、抵押和買賣土地，也可以申請土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后出讓土地。在實際的操作過程中主要做法如下。

　　在永福省(距離河內(nèi)60公里)的郊區(qū)新籌鄉(xiāng)，農(nóng)戶一般4-5口人，戶平3畝多農(nóng)地和150平方米宅基地。農(nóng)民的土地是不能用來辦“鄉(xiāng)村企業(yè)的”，甚至稻田改作稻田養(yǎng)魚或種水果都是不可以的，必須種植糧食(糧食價格為2人民幣/公斤)。新籌鄉(xiāng)農(nóng)民的農(nóng)地，是不能在銀行抵押的(在越南的南部等地區(qū)可以，主要是有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”預期或收入較高)，銀行只接受農(nóng)民的宅基地等非農(nóng)地抵押，一般360平方米可以抵押貸款60 000 000越南幣(越南幣和人民幣比價2 480：1)；
農(nóng)業(yè)莊園可以抵押， 360平方米可以抵押30 000 000越南幣。越南農(nóng)民貸款的官方月息為1. 7%以上。農(nóng)地轉(zhuǎn)租比較多，一般360平方米的年租金不會超過100公斤稻谷(360平方米的年生產(chǎn)總量為540公斤)；
農(nóng)地也有買賣，但很少，價錢差別很大， (360平方米)低的2 000元人民幣，高的萬元以上也有，關(guān)鍵看土地處于什么位置和政府有什么規(guī)劃；
在越南，農(nóng)地可以向政府申請“農(nóng)轉(zhuǎn)非”(主要是建房)，永福省郊區(qū)農(nóng)村，360平方米農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，農(nóng)民可以獲得4 000元人民幣，政府可以獲得10 000人民幣的財政收入，辦理各種證件的手續(xù)費和禮金等，大約需要40 000元人民幣以上�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”后的住宅用地，轉(zhuǎn)手即可盈利2倍以上；
大量的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，還是由政府統(tǒng)一征用。據(jù)新籌鄉(xiāng)鄉(xiāng)長介紹，全鄉(xiāng)總面積700公頃，兩年后將有400公頃變成工業(yè)區(qū)，工業(yè)區(qū)是省政府做的。政府要辦工業(yè)區(qū)，土地征用價格是政府定的，和中國的土地征用補償政策非常相似，畝補償一般在20 000元人民幣以下。對于政府大量征地，農(nóng)民有抵觸，但只能服從。筆者問，農(nóng)民自己申請土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”辦工業(yè)和商業(yè)可不可以，鄉(xiāng)長說不可以(注：有錢有權(quán)人應(yīng)該可以)。

　　新籌鄉(xiāng)的干部還帶我參觀了一個農(nóng)民辦的家庭磚瓦場(離鄉(xiāng)政府只有1公里地，絕對不屬于山西黑磚窯一類)，場主姓梁，年生產(chǎn)50 000片瓦。因為越南農(nóng)村沒有經(jīng)歷中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的時代，所以農(nóng)村加工業(yè)很少見，土地“私有化”后，再用土地辦鄉(xiāng)村小工業(yè)非常難。年產(chǎn)5萬瓦片的加工廠，一年可以收入15 000人民幣。工人每月工資80元人民幣(下雨休息)。女工對我說：一天工作10小時，月薪80元人民幣。我不相信，重復問了三次。老板也說是80元月薪(我在胡志明市訪問時，人們告訴我工人工資為200-500美元左右；
在胡志明市內(nèi)，工人工資為600元人民幣以上)。我的眼淚不聽話的留下來了。越南的村莊，沒有集體建設(shè)用地，也沒有機動地，農(nóng)地不能改變用途(水稻地不能用來種水果和養(yǎng)魚)，所以，磚瓦場的用土都要花錢買來。由于土地沒有任何機動，(現(xiàn)在)新婚的年輕人要建房，必須花錢買宅基地，100平方米的宅基地，需要4萬人民幣(1億越南幣，我問了3次)，我再一次流淚了。如果越南的土地政策像中國一樣——準許農(nóng)民用稻田發(fā)展稻田養(yǎng)魚或魚池邊上建豬舍養(yǎng)豬，或有集體建設(shè)用地辦更多鄉(xiāng)村企業(yè)，這樣越南農(nóng)民在農(nóng)村就會有更多發(fā)展機會和選擇權(quán)，農(nóng)民的工價就絕對不可能只有80元人民幣/月(不到中國農(nóng)村農(nóng)民工價的十分之一)�；氐骄频�，想起80元工資和4萬元宅地，還是止不住淚水！

　　越南的工業(yè)化和城市化步伐在加快，在訪問越南《年輕人報》(越南最大最有影響力的報紙)的時候，越南朋友多次問我，你們中國有沒有強制廉價征收農(nóng)民土地辦高爾夫球場的，有沒有無償給外國人土地辦工廠，我說有的。越南人說，越南也一樣。我問，越南土地是“私有的”，可以自主買賣的，怎么會出現(xiàn)和中國一樣的情況呢？越南朋友的回答是：雖然理論上說，20年內(nèi)(或50年內(nèi))是自主買賣的，但因為農(nóng)民沒有能力維護自己的土地，還是很容易失去土地。

　　在越南，由于不存在“增人增地。減人減地”的“土”政策，人多地少和人少地多的矛盾日益突出，社會主義“耕者有其田”和“居者有其屋”的基本底線正在消失。很多農(nóng)民非�？只�。

　　在越南，水災越來越頻繁，水系和道路遭到破壞是常見的事情，由于沒有集體和土地集體所有制了，要恢復就只有等國家“恩惠”了。農(nóng)民種地越來越不方便，災害風險越來越高，且成本也越來越高了。為了阻止撂荒發(fā)展趨勢，政府不得不實行免費水利服務(wù)。

　　越南農(nóng)村缺乏規(guī)劃，住房亂七八糟布局，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃受到土地“私有”的嚴重制約；
當筆者向越南朋友介紹南街村、大寨村、華西村和周家莊公社等7 000個村莊的時候，越南朋友只知道小崗村，從來沒有聽中國官方介紹過這7000個村莊情況，非常羨慕這7 000個堅持集體經(jīng)濟和土地集體所有制的村莊。越南朋友自言自語：看來我們學中國改革比中國改的徹底啊！筆者問越南在任的官員，越南在2013年農(nóng)民20年土地使用權(quán)到期之后，土地制度會怎么變化？越南的官員告訴我，不能等到2013年，最近1-2年要修改《土地法》，總的方向是“土地國家所有，農(nóng)民長期使用”，使用權(quán)將再延長50年以上。筆者問，政府今后征地是不是僅限于公益用地，得到的回答是，國家征用土地也可以用于工商業(yè)，征用農(nóng)民土地補償會有所提高。這讓筆者感覺越南的土地制度在由“私有”向“國有”轉(zhuǎn)變。

　　二、中國和越南土地制度比較

　　越南的朋友問筆者對越南的土地制度有什么建議，筆者說，筆者的國家正在召開三中全會，可能會進一步深化土地制度改革，筆者是來越南學習土地制度的，不敢談什么建議。在越南朋友的再三要求下，筆者還是對中越土地制度做了一些比較。

　　越南在土地制度理論上，相對中國是有優(yōu)勢的，如農(nóng)民進城可以出售自己的土地，但實際的結(jié)果是，農(nóng)地并不值錢，農(nóng)地價格不到大城市土地價格的1% (胡志明市、河內(nèi)市等城市房價比北京、海上還高)，農(nóng)民根本無法靠出售農(nóng)村土地的收益購買城市的住房(1畝農(nóng)地不夠在城市買1平方米住房)，何況農(nóng)民工不可能短期內(nèi)享受市民待遇，因此，農(nóng)民根本無法“退田進城”。絕大多數(shù)農(nóng)民也許一生的積蓄只能在農(nóng)村買宅基地(100平方米4萬元)；
又如，理論上講，部分農(nóng)民是有可能將自己的農(nóng)地申請轉(zhuǎn)非”的，是可以由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y本家的，但實際的情況是，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”完全控制在政府和少數(shù)人手中，農(nóng)民只有出售農(nóng)地的份，或只能獲得很少的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”收益；
再如，理論上講，農(nóng)民是可以用農(nóng)地抵押貸款的，但實際上銀行并不接受農(nóng)地抵押(除非土地區(qū)位優(yōu)勢極佳)，且利息高得農(nóng)民無法承受；
再如，理論上講，越南的土地制度更有利土地規(guī)模經(jīng)營，實際情況是農(nóng)民家庭所擁有的土地處于高度分散化狀態(tài)，沒有“集體”這個層面起中介作用，根本沒法有效流轉(zhuǎn)……是不是因為農(nóng)民只有20年土地使用權(quán)的政策所致呢？實際上越南的所有人都知道，農(nóng)民已經(jīng)獲得的20年土地使用權(quán)實際上不會再變了，現(xiàn)在是誰的，永久都是誰的，是“永久不變”了。很多理論上應(yīng)該有的土地權(quán)利，實踐中并不能實現(xiàn)，并不是說“使用權(quán)物權(quán)化”了，一切問題都解決了。

　　農(nóng)民的土地權(quán)利得到充分實現(xiàn)，需要有廉潔的政府，需要有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度體系，需要有農(nóng)民組織的自我保護等等。隨著土地農(nóng)民集體所有制的解體，農(nóng)民組織基本上解體了，村莊共同體在瓦解之中(盡管越南有全國性的農(nóng)會，和共青團和婦聯(lián)是一樣的組織)。加上越南農(nóng)村沒有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的時代，比中國農(nóng)村要落后，怎么可能建立起私有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度呢？農(nóng)民沒有共同體(組織)，農(nóng)民怎么可能阻止或?qū)�抗基層政府的腐敗官員和黑社會、黑資本結(jié)盟呢？

　　相對越南，中國的土地制度，至少有兩大優(yōu)勢。

　　一是農(nóng)民集體所有制優(yōu)勢。土地農(nóng)民集體所有制由4個部分構(gòu)成：1)共同共有部分，如公共水塘、水系和公共活動場所等，這便利農(nóng)民生活和生產(chǎn)，相對越南農(nóng)村而言，大大節(jié)約了成本；
2)按份所有部分，如基本農(nóng)田和自留地等。所有權(quán)一人一份，體現(xiàn)公平；
承包權(quán)(使用權(quán))可以不平均占有，體現(xiàn)效率，但有償使用——收取承包費。土地承包費按集體成員份額所有權(quán)平均分配。這有利于土地規(guī)�；�、專業(yè)化經(jīng)營，更有利于勞動力轉(zhuǎn)移。更重要的是可以保障“耕者有其田”。3)按戶占有部分：如宅基地。結(jié)婚就可以分配到宅基地， 2人也是一個宅地，3-4人也是一個宅地，是按戶占有。相對越南年輕人要花4萬人民買100平方米宅地，中國的集體所有制是可以守住“居者有其屋”底線的。4)機動地和集體建設(shè)用地部分。農(nóng)民集體機動地和集體建設(shè)用地，可以分配新婚人的宅基地、可以解決新增人口的口糧田，也便利發(fā)展磚瓦場、農(nóng)產(chǎn)品儲備庫、禽蛋加工廠、養(yǎng)雞場、養(yǎng)豬場、漁場之類的鄉(xiāng)村工業(yè)和專業(yè)化養(yǎng)殖，為農(nóng)民自主解決基本需求和消化社區(qū)內(nèi)部矛盾有很大便利；
還為保護農(nóng)民社區(qū)共同體和村民自治提供了基礎(chǔ)：如：為維護村莊共同水系、道路、公共生活場所、自來水、三提五統(tǒng)公共開支等提供了保障，越南正是由于沒有了土地集體所有制，水系和道路一旦遭到破壞，就難以恢復。改善社區(qū)公共生活和維持社區(qū)自治，就更難了。和越南相比，中國土地制度的第二大優(yōu)勢是農(nóng)民可以在“大農(nóng)業(yè)”框架下，自主改變土地用途。如水稻田可以用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，棉花地可以用于種植水果，甚至可以用農(nóng)地蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)房，等等，雖然也有限制，但限制不強。這有利農(nóng)民適用市場變化調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也有利農(nóng)民在土地上獲得更多的發(fā)展機會和選擇機會。這是中國農(nóng)村居民在農(nóng)村務(wù)工的勞動力價格高出越南5-10倍的重要原因之一。

　　但中國土地制度在90年代以來的“深化改革”中，不是在完善土地農(nóng)民集體所有制，一直在去集體所有制，已經(jīng)產(chǎn)生了很大問題，主要有如下幾個方面：一是政府征用農(nóng)民的土地，補償?shù)氖?0年使用權(quán)，得到的卻是所有權(quán)。同時，政府規(guī)定農(nóng)民種地不向土地所有制(農(nóng)民集體)交錢了，政府正在消滅《憲法》規(guī)定的土地農(nóng)民集體所有制和農(nóng)民村社共同體。這個變化沒有任何積極意義；
二是中國“增人不增地、減人不減地”的政策，已經(jīng)在不少地方造成了30%的“無地農(nóng)民”或“有地市民”。中國政府好像不準備重新均分土地，以解決“無地農(nóng)民”和“有地市民”的矛盾，如果在土地占有已經(jīng)極不均衡的基礎(chǔ)上，再延長承包期70年，會使中國的“無地農(nóng)民”和“有地市民”越來越多，“無地農(nóng)民”要給“有地市民”交租，這不利于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，也會使“無地農(nóng)民”陷入非常貧困之中，還會使社區(qū)共同體功能喪失，將來一定會導致社會沖突；
三是5%的機動地制度和土地均分制度在逐步取消，這會導致農(nóng)村道路、水系等社區(qū)生產(chǎn)生活設(shè)施去“村莊共同體化”和新增人口住宅地“市場化”和“商品化”；
四是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的地租增值和土地資本化收益，農(nóng)民不能得到，全部歸了政府和工商業(yè)資本家。20世紀80年代農(nóng)民日子和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展節(jié)節(jié)高，就是因為土地可以用來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和社隊企業(yè)，農(nóng)民可以分享土地增值收益和資本化收益；
五是農(nóng)村金融體制沒有與土地制度配套，農(nóng)民地權(quán)抵押不能實現(xiàn)。特別是不準農(nóng)民的合作金融發(fā)展，農(nóng)民土地不能優(yōu)先在農(nóng)民合作金融組織內(nèi)抵押，利息不能歸農(nóng)民。像越南農(nóng)民貸款月息1. 7%以上，土地抵押實際上會使農(nóng)民失去土地(中國農(nóng)民種地效益太低，其收益不可以支付越南這樣的高利貸)。

　　三、如何評價土地制度的好或壞

　　在筆得看來，如果按照中國土地改革的方向，“有地市民”占有“無地農(nóng)民”的土地農(nóng)用地租，這個就錯了；
征用的是農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)，補償?shù)膮s是農(nóng)戶30年土地農(nóng)用使用權(quán)，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的地租增值農(nóng)民得不到，這樣的土地改革就不可取。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，土地只能成為商人的資本，不能成為農(nóng)民的資本，農(nóng)民不能分享土地資本化收益，這樣的土地制度就不可取。土地制度改革改的新婚農(nóng)民沒有宅基地了，就荒唐了！

　　在筆者看來，評判一個發(fā)展中國家的土地制度好不好，關(guān)鍵看這樣幾點：第一，農(nóng)民是否獲得分享地租增值收益和土地資本化收益的權(quán)利，是不是分享了全部的土地農(nóng)用地租，是不是分享了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”地租增值的50%以上，是不是擁有不少于25%的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地的資本化權(quán)利；
第二，是不是保障了“耕者有其田”和“居者有其屋”；
第三，是不是有利于農(nóng)民組織化和村莊共同體自治；
第四，是不是有利村民退出村莊共同體和土地向種田能手相對集中；
第五，是不是有利于新農(nóng)村規(guī)劃和建設(shè)(生產(chǎn)和生活)；
第六，是不是有利鞏固農(nóng)民在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的主體性；
第七，是不是有利村民在農(nóng)民和農(nóng)民工之間轉(zhuǎn)換。

　　符合這些標準，就是相對好的土地制度。

　　來源：華中科技大學學報 2009.1

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