張志越：政黨法律規(guī)范的變遷及其社會背景

　　[內容摘要]“政黨入憲”始于20世紀初，此后，世界范圍內大部分國家進入了政黨法律規(guī)范快速發(fā)展的時期，并產生了政黨的專門立法。不過，有無政黨法律規(guī)范及其形式、內容如何與民主政治并無必然的邏輯聯(lián)系。憲政法治是政黨法律規(guī)范的前提，也是其存在和發(fā)展的基礎。從本質上說，政黨法律規(guī)范是保證分權與制衡的工具，服務于民主政治。

　　[關鍵詞]政黨法律規(guī)范；
變遷；
背景

　　自19世紀中葉，近代意義上的政黨制度開始自歐美向世界各地推廣，先后經歷了19世紀60年代、20世紀初及二戰(zhàn)之后三次高潮。到20世紀50年代，政黨已遍布世界各大洲，大部分文明國家中已有政黨活動了。綜觀政黨社會發(fā)展的歷史，從外部對政黨進行法律層面上的規(guī)范是政黨自身發(fā)展過程中的一個重要階段，對政黨政治的形成具有深遠的影響，對政黨政治未來發(fā)展的指導意義也不容低估。本文重點探討政黨法律規(guī)范社會變遷的過程、內容以及本質、特點。

　　一、政黨法律規(guī)范的憲法基礎

　　政黨的出現(xiàn)與憲法和代議制政府的出現(xiàn)密切相關。英國資產階級革命開啟了世界近代文明的端倪：確立了君主立憲的政體，拉開了立憲運動的帷幕，使英國最終成為世界上第一個具有憲政制度但無成文憲法的國家，同時也成就了議會制度，使議會制政黨的產生成為可能。人類歷史上第一波憲政浪潮就這樣由英國、美國和法國依次展開，并逐漸波及全球。19世紀以后，受上述國家立憲運動的影響，歐洲大陸各國相繼開始制訂成文憲法。少數(shù)歐美以外的國家也在19世紀制定了憲法，如1889年的日本憲法。從1800到1880年間新頒行或修訂的憲法就有300多件。①政黨就產生于這種立憲運動的大背景下，政黨法律規(guī)范也淵源于此。

　　政黨法律規(guī)范是一國法律體系中的一個組成部分，屬于部門立法的范疇，像其他部門法律一樣也必須以憲法為根據。政黨作為一種特殊的社會政治組織，其產生本身就體現(xiàn)了憲法所確立的公民基本權利和自由，這就決定了政黨法律規(guī)范的憲法基礎具有不同于一般部門法的特殊意義。

　　在起初還沒有專門的法律來促進和規(guī)范政黨的組建時，憲法所規(guī)定的公民權利和公民自由的保障與落實就顯得非常重要。政黨法律規(guī)范開始制定時，民主政治的先賢們可能已十分強烈地意識到了這一點。否則，政黨能發(fā)展壯大到今日將難以想象。由政黨的形成和特征可以知道，公民的表達(言論)、出版、集會和結社自由與政黨的產生、存在和發(fā)展密切相關，使政黨產生成為可能，并為其存在和發(fā)展提供了必要的法律基礎。

　　公民自由是各國憲法不可或缺的規(guī)定，言論、表達和出版自由是最為核心和基本的內容。美國憲法第一修正案保障言論和出版自由規(guī)定的提出到現(xiàn)在已有200多年的歷史。這些自由和“思想、道德及宗教自由聯(lián)系在一起，因為如果沒有表達的機會，擁有思想的自由就會失去意義。它也和集會自由聯(lián)系在一起，集會自由允許許多人聚集在一起行使其結社和言論自由權”②。有了這些基本自由，不同利益的表達就成為可能，意見的分歧就有可能建立起必要的調和機制。因此，政黨的產生也就有了一定的法律基礎。

　　政黨最初由議會中的不同利益派別分化而來時，其組織特征表現(xiàn)為一種永久的團體。這很類似于集會、結社自由中的“會”、“社”。以營利為目的的結社一向不為法律所禁止，但政黨作為非營利的政治結社，往往受到法律或政府的嚴重干涉，這恰好說明了集會、結社自由是早期政黨發(fā)展的充分而必要的條件。

　　通過對政黨法律規(guī)范憲法基礎的論述，可以看出政黨對憲政法治的依附性非常強，這似乎也可以說明，是否允許政黨存在，對政黨采取何種法律規(guī)范形式，甚至有無專門的政黨法并不必然表明一國的民主程度和法治水準。1988年緬甸在實行軍事統(tǒng)治時，還制定頒布了《政黨注冊法》；
德國、意大利等國法西斯黨執(zhí)政時期的情況更是有目共睹。一國若沒有相對穩(wěn)定而又成熟的憲政法治機能，那么政黨及其法律規(guī)范的存在就成了無源之水。20世紀政黨法律規(guī)范發(fā)展的歷史在不斷證明這一點。

　　二、政黨法律規(guī)范的發(fā)展階段

　　政黨法律規(guī)范是相對于政黨而言的，因此，談政黨法律規(guī)范的發(fā)展，應先從政黨的產生說起。

　　(一)政黨的萌芽--沒有特定政黨法律規(guī)范的時期

　　隨著憲法的確立，議會成為公眾參政的重要舞臺。近代意義上的政黨就是伴隨著議會內部不同利益群體的紛爭而逐步成長壯大的。這在西方立憲國家表現(xiàn)比較明顯，尤以英、美兩國為典型。綜觀這一時期各國的憲法可以看出，其中沒有涉及到政黨，甚至沒有類似“政黨”的語詞。原因可能有以下幾點：

　　1.政黨現(xiàn)狀。這個時期，黨派處在形成的初級階段，只在議會內活動，影響力有限，不為社會、一般公眾所知，對其進行規(guī)范約束的內外部條件尚不具備。另外一個因素就是，憲法早于政黨而存在，制定憲法時還不存在政黨問題，更無政黨制度之說。

　　2.社會氛圍。政黨的出現(xiàn)從一定意義上說是反封建的結果。人們剛從反封建斗爭中取得勝利，正在逐步擺脫各種枷鎖，爭取相應的權利，從而實現(xiàn)政治、經濟和社會自由，所以也不大可能對這種現(xiàn)象進行法律性的規(guī)范約束。因為，無論是積極性的提倡、保護，還是消極性的限制、取締，可能都會被認為是對公民權利的一種干涉，不符合當時的社會潮流。

　　3.權利觀念。在打破君權神授枷鎖的桎梏后，天賦人權觀念深入人心。尤其經過文藝復興運動的啟蒙，在人本主義思想影響下，取消等級制，保護人權，實現(xiàn)法律面前人人平等成為這一時期有關國家憲法的核心內容。所以，政黨的出現(xiàn)可能自然就被認為是憲法賦予公民權利正常行使的表現(xiàn)，任何人不能隨意限制或剝奪。這也從另一角度證明了，憲法所規(guī)定的公民言論、結社、出版和集會的基本權利和基本自由不僅促進了政黨的產生，也是政黨法律規(guī)范的憲法基礎。

　　(二)政黨的產生和發(fā)展--出現(xiàn)具體政黨法律規(guī)范的時期

　　政黨法律規(guī)范是從憲法開始的。因為18、19世紀歐洲立憲運動使現(xiàn)代意義上的憲法散布于歐美各國以至世界各地，根本大法的確立成為各國走向現(xiàn)代文明的重要標志，“政黨入憲”也就成為時代發(fā)展的必然要求。進入20世紀以后，政黨逐漸參與并從事一國之內的政治、經濟與社會價值的權威性分配，政黨乃由社會團體躍升而獲得“隱形政府”的稱號，政黨的作用逐漸開始加強。為了因應這種社會變化，有關國家憲法中才開始涉及政黨問題，1919年魏瑪憲法第130條中首次出現(xiàn)了“黨”、“派”的提法，1920年奧地利憲法則明確承認政黨是國家組織要素。③

　　政黨組織在發(fā)展壯大的同時，作用也明顯加強，主要表現(xiàn)在圍繞議會的各項選舉中。為保護和捍衛(wèi)個人權利和自由，民主制度下的人民必須共同締造自己的政府。政黨是進行這種努力的主要途徑。作為聯(lián)系人民與政府的自愿組織，政黨推選候選人競選公職，為使他們當選而展開助選活動，并動員民眾參與選舉政府領導人。所以，選舉就成為政黨的中心任務，對政黨參與選舉相關活動的規(guī)制就成為早期政黨法律規(guī)范的重要內容。在20世紀以前，政黨被視為一種政治性的社會團體，法律地位與其他工商等社會團體差異不大。此時，對政黨的規(guī)范主要是在憲法層面圍繞議會選舉展開的：一要落實憲法賦予公民的選舉權，二要使各種候選人提名不受黨派領袖的壟斷，實行公平競爭。

　　這個階段除個別憲法初步涉及政黨問題外，有關政黨問題的大部分法律規(guī)范都出現(xiàn)在《選舉法》、《國會法》等部門法中，并且多半是圍繞議會選舉的。議會政治為政黨發(fā)展提供了廣闊的舞臺，使立法對政黨進行必要的規(guī)范成為可能，但由于是在憲政發(fā)展初期，所以規(guī)范多散布在其他的法律中，還沒有關于政黨的專門立法。

　　(三)政黨作用極大加強--產生專門政黨法律規(guī)范的時期

　　20世紀以“二戰(zhàn)”勝利為標志，鑒于政黨已是憲政生活中的主要參與者，在促進國民政治意愿的形成及經濟、社會、文化決策過程中，具有準憲法機關的功能，世界范圍內形成了一次“政黨入憲”或對政黨進行專門法律規(guī)范的高潮。這一時期，政黨法律規(guī)范除由憲法的簡單、抽象規(guī)定轉向詳細、具體規(guī)定外，還出現(xiàn)了關于政黨的專門立法。

　　形成上述局面最重要的原因一方面是針對不斷高漲的極端左翼政治運動，另一方面則是出于對法西斯主義的恐懼。④既在憲法中對政黨問題進行系統(tǒng)規(guī)定，又制定更為詳盡的政黨法加以約束，同時在其他相關部門法中也有所涉獵，這一切都表現(xiàn)在受兩次世界大戰(zhàn)重創(chuàng)的德國。在1949年以前，德國也將政黨視為一種社會性的政治實體，直至1949年制定當時的西德基本法時，才將政黨地位憲法化，確認政黨之憲政功能。⑤二戰(zhàn)的勝利結束，標志著法西斯主義思想的最終破產，飽受戰(zhàn)爭災難的各國人民對法西斯黨的統(tǒng)治有了深刻的體察和反省，為嚴禁法西斯主義的死灰復燃，對類似法西斯黨的一切損害國家根本利益的黨派有必要應用法律手段加以嚴格限制或予以堅決取締，所以，用法律規(guī)范政黨就成為當時人們的普遍共識。政黨法律規(guī)范從保護公民權利和基本自由的立場出發(fā)，明確了組黨自由，規(guī)范了政黨成立和運作程序，在保留前期這些積極性提倡和鼓勵特點的同時，更多是有了消極性的限制或禁止規(guī)定。1958年，法國第五共和國憲法第四條規(guī)定：政黨及政治團體可以參與競選。政黨及政治團體可以自由組織并從事活動，但須恪守國家主權及民主原則。德國基本法第21條規(guī)定：如果政黨的宗旨和黨員的行為表明是意圖破壞自由和民主的基本秩序，或有推翻這個秩序或危害德意志共和國的危險，該政黨則違反憲法。1954年，美國國會通過《漢弗萊-巴特勒法》(又稱“布朗納爾-巴特勒法”)。根據這一法案，持有極端意識形態(tài)的政治組織被宣布為“非法”，不得享有其他政治組織所享有的“權利、特權與豁免權”。⑥同時期其他國家的憲法或政黨法中也都有諸如此類的規(guī)定，對違憲政黨予以取締的判決也開始出現(xiàn)。1952年，德國憲法法院就宣布社會帝國黨違憲，必須解散，并不得建立替代性組織。該判決還對基本法規(guī)定的“自由和民主的基本秩序”作出了法律解釋(具有法律效力，從此以后成為憲法的一部分)，認為這項秩序的基本原則至少包括：尊重基本法所授予的具體形式的人權，尤其尊重生命和自由發(fā)展的個人權利；
人民主權；
三權分立；
責任內閣；
行政合法；
司法獨立；
多黨制以及所有黨派平等。⑦

　　三、政黨法律規(guī)范內容的演變

　　(一)政黨法律規(guī)范從憲法、選舉法等部門法向專門立法方向發(fā)展。自二戰(zhàn)結束后，隨著政黨入憲高潮的到來，新興國家都開始對政黨進行必要的法律規(guī)范。20世紀90年代蘇東劇變至今，政黨法律規(guī)范表現(xiàn)出多頭并舉、以專門立法為主的特點：新獨立國家(包括實行改革走向議會民主的國家)在采取政黨入憲的同時，還進行了系統(tǒng)性的專門立法，其中以俄羅斯最為典型。政黨法律規(guī)范的形式，按照本文開始的定義，可以分為：(1)憲法性規(guī)范，在憲法或具有憲法性質的法律中對政黨的規(guī)范。根據20世紀70年代中后期荷蘭學者對當時142個國家憲法的統(tǒng)計，其中93部憲法中有政黨規(guī)范，占統(tǒng)計數(shù)量的65.5%。⑧(2)部門性規(guī)范，即不專對政黨，具有社會普遍性，只是其中部分涉及政黨問題的一些部門法。如日本的國會法、公職人員選舉法、政治資金規(guī)制法，俄羅斯的《聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》，美國的《競選經費使用法》、《總統(tǒng)選舉法》、《政黨政治活動及聯(lián)邦公務人員法》，中國臺灣地區(qū)的人民團體法、公職人員選舉罷免法等。(3)專門性規(guī)范，最為普遍的就是有關國家的政黨法，這是20世紀八九十年代以來比較普遍的，如《柬埔寨王國政黨法》、《東帝汶民主共和國政黨法》、《阿富汗伊斯蘭共和國政黨法》，尤以俄羅斯為首的一些新興獨聯(lián)體國家最為突出，如《俄羅斯聯(lián)邦政黨法》、《哈薩克斯坦共和國政黨法》。

　　(二)規(guī)范內容由單純的保障演變?yōu)楸Ｕ吓c限制相結合，具體表現(xiàn)為：規(guī)定公民享有組建參與政黨自由的同時，也要遵守民主法治原則，維護憲法權威。規(guī)范內容更加突出強調公民享有組建政黨的自由。初期，言論、出版、集會和結社自由，只是被推理認為可以作為公民組建政黨的法律依據。二戰(zhàn)后的多數(shù)憲法，在強調公民基本自由的同時，還著重把組建、參與政黨自由單列出來，這與戰(zhàn)后人權國際保護的大環(huán)境是分不開的。1947年《意大利共和國憲法》第49條規(guī)定：“為了以民主方法參與決定國家政策，一切公民均有自由組織政黨的權利�！�2001年《俄羅斯聯(lián)邦政黨法》第2條在憲法規(guī)定公民享有的結社自由包括建立工會等社會團體權利的基礎上，進一步明確，“俄羅斯公民結成政黨的權利包括：在自愿基礎上根據自己的信仰建立政黨的權利、參加或放棄參加政黨的權利、根據黨章參加政黨活動的權利以及不受限制地退出政黨的權利”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　伊朗憲法第26條指出：在不違反獨立、自由、國家團結的原則、伊斯蘭準則或伊斯蘭共和國基礎的前提下，準許建立黨派。

　　另一方面，俄羅斯憲法第13條第5款規(guī)定：“目標和行動旨在強行改變憲法治理的根本原則，破壞俄聯(lián)邦完整性，危害國家安全，組建武裝部隊，煽動社會、種族、民族和宗教沖突的公眾社團，其建立和活動須被禁止�！钡聡�《基本法》則明確地把“試圖破壞或廢除自由民主的基本秩序或危害德聯(lián)邦共和國的存在”的政黨確定為違憲，并規(guī)定對政黨違憲的認定只能由憲法法院按法定程序進行裁決。

　　(三)政黨法律規(guī)范的內容由單一向多元發(fā)展，越來越細化。政黨法律規(guī)范由初期的單一原則向現(xiàn)在的多元具體發(fā)展的趨勢十分明顯。政黨成立初期，在憲法沒有規(guī)定或僅有簡單原則性規(guī)定的同時，部門法律規(guī)范也多是圍繞議會選舉，對選民資格、選舉受捐等情況的單個規(guī)定，但隨著政黨作用的擴大，20世紀中期前后這種情況有了根本性的變化。土耳其是憲法規(guī)定政黨問題最為詳盡的國家。1982年《土耳其共和國憲法》第13、14、33、68和69條對政黨問題作了近千字的規(guī)定。德國基本法(憲法)是最早對政黨進行系統(tǒng)規(guī)范的法律，對政黨概念、建立原則、權利、功能、內部運作和經費來源等方面都有所涉及。根據憲法制定的政黨法等專門法律，對其規(guī)范就更加系統(tǒng)和完善，有向政黨法律規(guī)范體系發(fā)展的跡象。例如，俄羅斯在《政黨法》公布后，俄中央選舉委員會已經醞釀制定與該法相關的《公民選舉權基本保障法》，并著手修改《杜馬代表選舉法》、《總統(tǒng)選舉法》等法案。這些法案的制定將考慮到政黨作用上升的因素，使俄競選體制更加規(guī)范，為新政治體制奠定法律基礎。

　　四、政黨法律規(guī)范社會變遷的本質和特點

　　政黨是人類社會發(fā)展到一定階段的產物，近代民主政體以大量存在獨立于政府的合法的自治組織、團體而著稱，因此，代議制就有了多元主義民主體制的特征，政黨的產生無疑也受益于這種多元主義的民主體制。政黨的工具性特征決定了其不僅是規(guī)范的對象，也是規(guī)范的受益者。這就成為近代以來，特別是二戰(zhàn)后，世界范圍內政黨法律規(guī)范的因由。

　　(一)政黨法律規(guī)范的實質是保障分權與制衡，服務于民主政治。近代以來，隨著政黨地位的提高，政黨法律規(guī)范也演變成為構成憲政制度的要素之一。19世紀伴隨政黨政治的發(fā)展，在西方原有的分權制衡機制中又多了政黨的因素，政黨功能的多樣化，特別是民主制中政黨政府的出現(xiàn)，使政黨能夠同時對行政機構和立法機構施加影響，而且(至少在有的時候)還能影響到司法機構。政黨因素的加入有力地沖擊了國家機構中的權力壁壘，但同時也形成了新的集權，這勢必導致缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責任。形成這種局面的原因，其一是政黨通過選舉，為議會中聯(lián)盟的組成，繼而為政黨的集團化創(chuàng)造了可能；
其二是建立全國性選舉機構的需要，隨著競爭的國家化，政黨需要在選民中確立清晰的政治特征；
其三是抗衡控制行政部門的需要�！霸谶@種情況下，依據分權原則本應各自分立的兩種權力、甚至所有的三種權力就合并在一起了�！雹嵴�黨運行于正式體制和社會之間，是聯(lián)系國家機構和公民社會之間的紐帶，不僅謀求對合法的立憲權力施加影響，而且還謀求占據其中的職位。有鑒于此，政黨必須得到相當程度的法律承認，黨魁對黨真正負責，政黨對公眾意志真正負責。所以，政黨法律規(guī)范隨著政黨作用的變化也就具有了分權與制衡的?功能。?

　　(二)無論何種形式政黨的法律規(guī)范，只要建立在憲政法治基礎之上，其發(fā)展過程都大致相似，內容基本趨同。政黨產生的路徑在19世紀多為議會，以英、美兩國最為典型；
在20世紀后以革命為主，前蘇聯(lián)、中國屬此種類型，一些新興的民族國家也是如此。即便到21世紀的今天，政黨依產生路徑劃分，仍是議會黨和革命黨兩種類型，如2008年走向政壇的不丹人民民主黨、繁榮進步黨和尼泊爾的尼共(毛主義)。無論什么政黨，最終必定要回歸到民主的旗幟下，否則就是窮途末路。雖然議會黨和革命黨的執(zhí)政基礎、面臨的執(zhí)政環(huán)境以及各自的執(zhí)政經驗顯著不同，政黨法律規(guī)范也表現(xiàn)出很大的差異性，自然也有各國文化、傳統(tǒng)相異的原因，但20世紀90年代以來規(guī)范的實質內容趨同，其基本架構概括起來都包括：注冊程序和成立標準；
黨綱、黨章所應包含的內容及黨的組織形式、機構及其活動原則；
政黨在國家政治生活中的作用，政黨的權利及義務；
政黨的經費來源，一般除受捐、募集之外，國家也予以財政支持，但應公開透明，接受審計；
行為后果，也就是通常所說的罰則，一方面是自行終止的程序，另一方面是因違法而被取締或中止的認定裁決程序。同時，從歷史上看，國家對政黨的態(tài)度表現(xiàn)為四個階段：排斥時期、忽略時期、認可與法律化時期以及把政黨定位于憲法性團體的時期，這實際上也是政黨法律規(guī)范發(fā)展所經過的幾個階段。

　　(三)民主政治與政黨法律規(guī)范的有無以及采用什么形式沒有邏輯上的必然聯(lián)系�，F(xiàn)代民主政治既表現(xiàn)為議會政治，也表現(xiàn)為政黨政治。無論議會政治或政黨政治都是民主政治的形式，而不是民主政治的本質。議會政治可以產生政黨，但政黨也可以摧毀議會政治的基礎。早期政黨法律規(guī)范相當粗陋時，民主政治也在發(fā)展，后來政黨法律規(guī)范日漸發(fā)達時，也出現(xiàn)了在一些國家不但民主政治沒有取得進步反而發(fā)生倒退的現(xiàn)象�？梢�，有無政黨法律規(guī)范以及采用什么形式與實現(xiàn)民主政治之間并無必然的因果聯(lián)系。民主政治的要素之一就是，要有一部穩(wěn)定的憲法(包括憲法性文件、慣例等)和相對成熟完善的憲法法律運行機制。穩(wěn)定的憲法就是要在民主實踐過程中不斷磨合，以便最終制定出一部反映國家愿景，集全民共識的憲法。在民主體制中，各政黨之間的斗爭不是求生存的搏斗，而是為民服務的競爭。有了憲法之共識，政黨的存在和發(fā)展就有了穩(wěn)定的法律基礎，反過來，政黨法律規(guī)范也能更好地適應民主政治的需要，從而達到維護國家安定的目的。

　　注釋：

　　①④龔祥瑞《比較憲法與行政法》法律出版社1985年版第32頁，第297頁。

　�、凇恫既R克維爾政治學百科全書(修訂版)》中國政法大學出版社2002年版第291頁。

　　③薩孟武《政治學》臺灣三民書局1991年版第?523頁。

　�、萏K俊雄《西德政黨法論》自刊本1988年版第3頁。

　�、蕖锻鈬�法制史資料選編》(下冊)北京大學出版社1982年版第520-521頁。

　�、邊㈤喞盍帧⒋抻㈤�《德國聯(lián)邦憲法法院與德國政黨》，載于《中國社會科學院研究生院學報》2005年第2期。

　　⑧[荷]亨克·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐《成文憲法的比較研究》華夏出版社1987年版第191頁。

　�、醄法]讓·布隆代爾、[意]毛里齊奧·科塔《政黨政府的性質--一種比較性歐洲視角》北京大學出版社2006年版第16頁。

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