徐勇：勢在必然：臨界點(diǎn)上的突破

　　改革開放是決定中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇。改革對于中國來說，是勢在必然；
而改革的每一步突破都推動(dòng)著中國的前進(jìn)，并伴隨著令人難忘的風(fēng)風(fēng)雨雨。記錄改革歷程，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步推進(jìn)改革無疑具有重要啟示意義。湖北人民出版社最近推出的宋亞平的新著《咸安政改――那場轟動(dòng)全國備受爭議的改革自述》，就是能夠以改革推動(dòng)者和當(dāng)事人反映改革歷程的一部引人入勝的著作。

　　我國的改革由農(nóng)村開始。農(nóng)村改革解決了中國的“天”的事――吃飯。當(dāng)生存問題解決以后，發(fā)展問題迎面而來。改革30多年來，最大成就和變化在農(nóng)村；
最大的困難和問題也在農(nóng)村――這就是日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距引起的“三農(nóng)問題”�！�

　　在我國，“三農(nóng)問題”有著深刻的歷史和體制根源。從1978到1988年可以說是農(nóng)村改革和發(fā)展的“黃金十年”。自1980年代末至1990年代初，隨著改革重心向城市擴(kuò)展和大規(guī)模的城市化，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，不僅長期潛藏的歷史性“三農(nóng)問題”凸顯出來，而且“三農(nóng)問題”又具有了發(fā)展時(shí)代的新特征。其突出表現(xiàn)就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)高居不下，日益沉重，用時(shí)任共和國總理的朱镕基說的，已到了“民怨沸騰”的地步。曾幾何時(shí)，中國農(nóng)民為獲得一塊屬于自己的土地而浴血奮斗，幾經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)，但到了20世紀(jì)90年代末和新世紀(jì)初，卻出現(xiàn)了大量農(nóng)民拋棄土地，不愿務(wù)農(nóng)�！罢l來養(yǎng)活中國”又如一把懸劍高掛在中國人頭上。正是在這一歷史進(jìn)程的臨界點(diǎn)上，新世紀(jì)初，中央痛下決心決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　廢除農(nóng)業(yè)稅，大得民心。但問題隨之而來，最突出的就是長期依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)支撐的地方和基層治理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在歷史上，我國是一個(gè)典型的小農(nóng)－集權(quán)國家。無數(shù)個(gè)小農(nóng)戶基礎(chǔ)上矗立著龐大的皇帝－官僚集團(tuán)，由此帶來的是小農(nóng)民的沉重稅賦。在傳統(tǒng)中國，國家與農(nóng)民的關(guān)系本質(zhì)是稅賦關(guān)系。歷史上的重大動(dòng)亂都是由“猛如虎”的“苛政”而引起。20世紀(jì)以來，為了實(shí)現(xiàn)國家整合和工業(yè)化，國家大規(guī)模改造農(nóng)村，一個(gè)重要的舉措是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，建立了一個(gè)龐大的基層政權(quán)體系，“吃皇糧”的人也因此成十、百和上千倍的增長。而在分稅制條件下，這些人并不是真正吃的“皇糧”，而是農(nóng)民稅賦供養(yǎng)的“民糧”――來自農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”和各種說不清、道不明的雜費(fèi)。中央收取的農(nóng)業(yè)稅實(shí)際只占農(nóng)民負(fù)擔(dān)的十分之一。大量的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是用于日益增長的地方性財(cái)政。所以，如果僅僅是改革農(nóng)業(yè)稅制，而不將供養(yǎng)地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)減下來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然難以減輕。在廢除農(nóng)業(yè)稅以后，直接與農(nóng)民稅賦相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革因此提了出來，并成為農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革成果能否鞏固的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�！　�

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革勢在必然，但真正要走出這一步卻不容易。在我國，改革難，政治改革更難；
涉及事的改革難，涉及人的改革更難。與改革農(nóng)業(yè)稅相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革難得多，因?yàn)樗�直接涉及到最為敏感的人事。特別是這一改革不可能象改革農(nóng)業(yè)稅一樣，中央下一個(gè)命令即可辦到。但歷史總會(huì)尋找突破口。位于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，也是“三農(nóng)問題”最為突出的湖北省的一個(gè)縣級區(qū)――咸安，在全國率先拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的序幕。宋亞平作為當(dāng)時(shí)的區(qū)委書記，也是改革的主要推動(dòng)者，以《咸安政改》一書詳盡和生動(dòng)地記錄了這一場改革的艱難歷程。

　　咸安政改起初并無多少人知。但由于發(fā)韌于咸安的這場改革適應(yīng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的大趨勢，因此很快為全國所矚目。咸安和主持咸安改革的本書作者宋亞平也因此成為全國明星。照理說，宋亞平的名聲已夠大了，他因?yàn)橄贪哺母锒�成為“中國改革開放30年30名農(nóng)村人物”獲得者，是“改革開放30年，影響湖北30人”得主。但他為什么還要花費(fèi)心血寫出《咸安政改》這一30多萬字的大著，來自述這場改革呢？其重要原因就是本書副標(biāo)題所說的，咸安改革雖然是率先之舉，同樣也飽受爭議。咸安改革的核心是做“減法”――“減人、減事、減支”。做“減法”的改革歷來比做“加法”的改革難，用學(xué)術(shù)語言來說，“存量”改革比“增量”改革難。因此，咸安改革一出臺就受到爭議。首先是被改革者的擔(dān)憂。接下來是上級的質(zhì)疑：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是上級機(jī)構(gòu)的“腿”，你將“腿”砍掉了，工作還如何落實(shí)？你要改，我就不給你相應(yīng)的資源。這一手在依靠資源分配進(jìn)行治理的當(dāng)今，是足夠令下級害怕的“殺手锏”。就連一向?yàn)楦母飺u旗吶喊的學(xué)者們，也有相當(dāng)一部分人強(qiáng)烈擔(dān)憂――改革會(huì)否將農(nóng)村公共服務(wù)也改掉？這一爭論至今尚沒有平息。宋亞平的著作則為我們理解咸安改革提供了有價(jià)值的權(quán)威信息。因?yàn)槲覀円�推�?dòng)改革首先必須理解改革，要理解改革就必須將改革放在特定的歷史背景下去考察。

　　從宋著里，我們可以看到，歷史給予改革者的條件是不充分的，甚至是十分苛刻的。當(dāng)時(shí)，中央只是出臺了改革農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的大政，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路，但對于依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)養(yǎng)活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員如何改革并沒有一個(gè)明確的說法，更沒有相應(yīng)的制度安排和財(cái)政支持。咸安改革要鞏固改革農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的成果，讓農(nóng)民的負(fù)擔(dān)真正減下來，就只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革入手，將那些依靠收取稅費(fèi)為生的機(jī)構(gòu)和人員減下來。這是不得已之舉，也只有改革的主導(dǎo)者自身才能體會(huì)個(gè)中甘苦。從趨利避害的一般人性看，誰不愿意避重就輕，避難從易呢？但歷史沒有給宋亞平這一條件。做“減法”是他在有限條件下的必然選擇。更重要的是，咸安改革并不只是做“減法”，改革的附帶效應(yīng)大大超出改革本身。一是提出“以錢養(yǎng)事”的思路，改革只是減去不適應(yīng)農(nóng)村改革的人和事，而農(nóng)村發(fā)展最需要的公共服務(wù)的人和事，不僅不減，還要加強(qiáng)，只是這種加強(qiáng)不是走老路――簡單地增加人和機(jī)構(gòu)。這與后來中央關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革重在轉(zhuǎn)變職能的方針是一致的。二是實(shí)行黨政合一，以民選官。這更是對現(xiàn)有體制的一種結(jié)構(gòu)性突破。如果說做“減法“的改革是一種不得已的地方之舉的話，那么，后兩個(gè)方面則更具有普遍性。這也是咸安改革雖然飽受爭議但仍然廣為關(guān)注的重要原因。從宋著里我們可以看到這樣一個(gè)路線圖：先是面臨的困境，而后是具體問題的破解，再是改革體制的舉措，只有通過體制性改革，才能解放生產(chǎn)力和改善民生，消除產(chǎn)生問題的根源。這是宋著給我們理解改革提供的重要啟示�！　　　�

　　宋亞平被視之為與呂日周、仇和齊名的改革家。但與一般改革家不同的是，宋亞平還是一個(gè)學(xué)者型的改革者。雖然他在改革時(shí)，并沒有想到他會(huì)創(chuàng)造歷史和進(jìn)入歷史，但是他的歷史學(xué)博士經(jīng)歷和思考型官員，使他對改革的必然性、艱難性和復(fù)雜性有一般改革行動(dòng)者所沒有的獨(dú)到洞見和充分準(zhǔn)備。該書不是一般的自述，而引用了大量的第一手資料和數(shù)據(jù)。如書中提到，1999年，在咸安區(qū)地方一般性財(cái)政收入中，農(nóng)村稅費(fèi)占到59%。為了收取稅費(fèi)的成本占三分之二。該書沒有空談改革，而是用一組組數(shù)據(jù)和一個(gè)個(gè)個(gè)案來論證改革是大勢所趨。在中國，做學(xué)問的和做官往往是兩股道上跑的車，各說各話，而通過《咸安政改》一書，我們看到了學(xué)者和官員的有機(jī)結(jié)合。作者比一般文人的“文氣”少些，這使他能夠具有大刀闊斧的改革魄力；
比一般官員的“官氣”又少些，這使他能夠?qū)Ω母镞M(jìn)行整體系統(tǒng)謀劃，而不是圖一時(shí)痛快。更重要的是，我們通過這本書，可以看出“執(zhí)政為民”的胸懷和意識。如果沒有強(qiáng)烈的“為民”意識，誰愿意甘冒風(fēng)險(xiǎn)去得罪大權(quán)在握的“官”，而去想方設(shè)法將區(qū)區(qū)小民的沉重負(fù)擔(dān)減下了來。

　　所以，《咸安政改》一書不僅僅是展示了咸安改革的歷程，而且為我們提供了改革為民的思想財(cái)富。這部書必然會(huì)以其特有的魅力載入中國改革偉大進(jìn)程的史冊！

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