袁緒程：經(jīng)濟(jì)體制改革遠(yuǎn)未結(jié)束

　　我國的經(jīng)濟(jì)體制改革搞了30年，其取得的偉大成就和存在的問題都是舉世無雙的。

　　有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)體制改革已基本結(jié)束，余下的是政治體制改革；
也有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制改革還處于“半截子工程”，遠(yuǎn)沒有結(jié)束。我傾向后一種意見。

　　如果對經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行定義，那就是經(jīng)濟(jì)組織及其規(guī)則的改革。概括地說，是經(jīng)濟(jì)的組織改革、價格改革和產(chǎn)權(quán)改革。

　　從經(jīng)濟(jì)的組織改革看，“國企”公司化的初始改革基本完成（除鐵路外），但科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的“公司化”改革則遠(yuǎn)沒有到位，許多應(yīng)當(dāng)公司化（企業(yè)化）的科教文衛(wèi)產(chǎn)業(yè)仍然“依附”于行政，國企的公司治理結(jié)構(gòu)問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，市場化程度較低。

　　從價格改革看，消費(fèi)品價格改革基本到位，99%已經(jīng)放開，但生產(chǎn)資料或生產(chǎn)要素的價格改革則沒有完結(jié)，用百分比表示，有人估計(jì)不到50%。直觀地看，金融市場價格、礦產(chǎn)資源價格、土地價格、人力資本市場價格并沒有完全放開自由匯率、自由利率、自由土地價格、自由勞動力價格并沒有形成。

　　從產(chǎn)權(quán)改革看，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，國有資源的產(chǎn)權(quán)（包括國企產(chǎn)權(quán)），甚至民企的產(chǎn)權(quán)、人力資本等的產(chǎn)權(quán)界定、交易和保護(hù)規(guī)則都極不完善，存在許多亟待解決的問題。

　　正由于要素價格改革和產(chǎn)權(quán)改革的不到位，貌似與東亞模式相近的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式除了與東亞模式相同的問題之外，還帶有本身特有的問題，如城鄉(xiāng)隔離發(fā)展的兩極分化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形化和低端化，過分依賴外資外貿(mào)，本土產(chǎn)業(yè)薄弱、內(nèi)需嚴(yán)重不足等。

　　有數(shù)據(jù)表明，在同樣階段的工業(yè)化進(jìn)程中，東亞模式國家和地區(qū)人均收入的兩極差異是4-7倍，中國則是14倍以上，也有人估計(jì)是25倍，甚至是50倍。按30年工業(yè)化計(jì)算，中國人均GDP約3000美元，東亞國家和地區(qū)普遍達(dá)到人均6000美元以上。反過來說，這也許是許多灰色或黑色收入沒有計(jì)入GDP而人為“流失”和流向境外的結(jié)果。

　　中國經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，這似乎是不言而喻的。問題在于：為什么搞了30年經(jīng)改，仍然處于“半截子工程”狀態(tài)？為什么產(chǎn)權(quán)改革滯后于價格改革？

　　經(jīng)體改革要走出困境，必須加快政體改革

　　相比經(jīng)改，政改的滯后是不爭的事實(shí)。上世紀(jì)九十年代起，政改從結(jié)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向技術(shù)性的數(shù)量調(diào)整，在黨政結(jié)構(gòu)基本不動的條件下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和GDP為中心的市場化改革，是不同于西方原生市場經(jīng)濟(jì)模式乃至東亞市場經(jīng)濟(jì)模式的中國模式，被稱為“中國特色”的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。眾所周知，西方發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的約束條件（或外生變量）是法治與

　　民主憲政；
東亞國家（日本、韓國等）市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的約束條件也是與一定法治相聯(lián)系的開明專制或曰“威權(quán)政治”。由于有了一定的法治和有限度的言論、集會、新聞等自由，在一定的階段上，威權(quán)政治成為建設(shè)和推動市場經(jīng)濟(jì)的主要力量，并與市場經(jīng)濟(jì)體制相容。

　　中國的經(jīng)濟(jì)體制改革始于“無產(chǎn)階級全面專政”，即“全能政府”的國家壟斷資源體制的松動。上世紀(jì)八十年代的改革也曾試圖從后“集權(quán)政治”轉(zhuǎn)向“威權(quán)政治”，實(shí)行黨政分開、政企分開，開放一定的言論自由、對話渠道、民主協(xié)商和法治等，為市場化取向的經(jīng)濟(jì)改革提供政治條件，但被突如其來的事件所改變，演變成單兵獨(dú)進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。不無諷刺的

　　是，政治權(quán)力與市場聯(lián)姻，“諸侯經(jīng)濟(jì)”的相互競爭，替代了“標(biāo)準(zhǔn)”的產(chǎn)權(quán)改革成為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的原動力。放權(quán)和分權(quán)也包含各級政府在干預(yù)和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)時的趨利化以及對國有資源的爭奪。政府的公司化或趨利化傾向，極大地推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶來了尋租腐敗、造假枉法、環(huán)境惡化、資源破壞、產(chǎn)業(yè)低端化和兩極分化等負(fù)面問題，同時滯延了產(chǎn)權(quán)制度和要素

　　價格的改革。經(jīng)濟(jì)體制改革受制于政治穩(wěn)定的“大局”，無法大刀闊斧的進(jìn)行，如目前國企的黨委（黨組）負(fù)責(zé)制，甚至落后于上世紀(jì)五十年代前蘇聯(lián)的“一長制”�？杀�的是，經(jīng)濟(jì)繁榮時期沒有改革動力，不想改；
經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問題或衰退時有改革需求，但怕出問題又不敢改。從這個角度看，經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的問題和不能深化的困局，實(shí)際根子在政治上。經(jīng)濟(jì)體制改革要走出困境，必須加快政治體制改革，以相應(yīng)的政治體制改革和社會領(lǐng)域的改革配合經(jīng)濟(jì)體制改革。

　　重要的是階段目標(biāo)的設(shè)立，而不是終極目標(biāo)的想象

　　經(jīng)濟(jì)體制改革存在的問題，“左派”和“右派”都不會否認(rèn)，但兩者對未來改革方向和路徑的認(rèn)識卻大相徑庭。撇開“左派”不論，自由主義“右派”間也有分歧。政治上的“自由主義”期盼從“憲政民主”入手，推動包括經(jīng)濟(jì)體制在內(nèi)的“社會變革”，經(jīng)濟(jì)（市場）自由主義則希望以進(jìn)一步私有化（民有）來推動經(jīng)濟(jì)體制改革。

　　從理論上看，這似乎都有道理，方向也是對的，但現(xiàn)實(shí)中卻過于“極端”，無法操作。改革是一個過程，有許多節(jié)點(diǎn)。漸進(jìn)改革就要通過“理論”將這些節(jié)點(diǎn)串聯(lián)起來，并在實(shí)踐中逐個解決，而不是畢全功于一役。如從“后全能國家”走向憲政民主，首先，至少應(yīng)有一個與一定法治相聯(lián)系的“開明專制”或“威權(quán)政治”的節(jié)點(diǎn)或階段，有限度的言論自由和相對的

　　司法獨(dú)立是必須的。而從“國有”走向“民有”至少需要一連串的產(chǎn)權(quán)重組和改制環(huán)節(jié)等。此外，不是所有的公有產(chǎn)權(quán)都必須私有化（民有），至少有相當(dāng)部分的公有產(chǎn)權(quán)是無法通過私有化來解決的。如果我們將每一個“節(jié)點(diǎn)”視為一個階段性改革目標(biāo)，眾多節(jié)點(diǎn)就構(gòu)成了社會民主法治的最終目標(biāo)。因此，對改革來說重要的是階段目標(biāo)的設(shè)立，而不是終極目標(biāo)的想象。要圍

　　繞階段性目標(biāo)，啟動相聯(lián)系的政治體制和社會體制改革。我認(rèn)為，下一階段經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)是與要素市場化相聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)改革，圍繞產(chǎn)權(quán)改革建立初級階段的法治、政治，而不是民主政治。最終，隨著改革的深入走向憲政。這里試以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和國企產(chǎn)權(quán)改革為例。

　　可以認(rèn)為，中國問題是農(nóng)村問題，農(nóng)村問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題說到底就是土地問題。包產(chǎn)到戶使農(nóng)民重新獲得了除非農(nóng)用地處置權(quán)（流通權(quán)）之外的農(nóng)用地基本權(quán)益。但土地農(nóng)用與非農(nóng)用的級差租金巨大，城市化將使這種差距進(jìn)一步拉大。農(nóng)民是否應(yīng)享有土地使用的“城市化”帶來的級差收益？這是土地問題的關(guān)鍵。按照東亞模式國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享土地的非農(nóng)使用收益。比如我國臺灣省農(nóng)民擁有土地的完整產(chǎn)權(quán)，享有非農(nóng)用和農(nóng)用產(chǎn)生的收益，只不過在處置土地“變性”時要遵守城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，并在流轉(zhuǎn)時交納土地增值稅和部分“基礎(chǔ)設(shè)施配套”費(fèi)用（不用出錢，以土地折算）。給農(nóng)民完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是改革的方向。至于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)采取股份制、合作制還是個體制，應(yīng)由農(nóng)民自己表決，而不是由政府包辦。

　　如果我們確定改革的方向是把土地產(chǎn)權(quán)“完整”的還給農(nóng)民，那就可以在實(shí)踐中制定改革路線圖，分階段分步驟的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。就像當(dāng)年生產(chǎn)資料市場化是從計(jì)劃管制走向以物易物的“串換”、經(jīng)過雙軌制，再走向完全的市場交易一樣，土地還權(quán)也可分階段實(shí)施。首先允許非農(nóng)建設(shè)指標(biāo)“交易”以及農(nóng)地置換，在國家土地計(jì)劃指標(biāo)的籠子里搞改革，然后突破計(jì)劃管制，進(jìn)入雙軌制，允許農(nóng)民宅基地的自由買賣，最后是全部非農(nóng)地（城市規(guī)劃允許范圍內(nèi)）與農(nóng)用地一樣的自由流通。土地產(chǎn)權(quán)變革不僅使包括農(nóng)民在內(nèi)的整個社會受益，同時對縮小城鄉(xiāng)差別，消除城鄉(xiāng)隔離發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也具有極大作用。更重要的是，它將啟動以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的政治體制改革，政府再無須通過土地的“先征后賣”方式籌集城市建設(shè)資金，農(nóng)民出售土地應(yīng)繳納的增值稅和基礎(chǔ)設(shè)施分?jǐn)傎M(fèi)將成為城市擴(kuò)容的資金來源。農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，享有監(jiān)督政府征稅和開支的納稅人權(quán)益，這不正是憲政的起點(diǎn)嗎？

　　國企改革是從“全民所有制”企業(yè)的市場化開始的，從理論上說全民所有制應(yīng)是全民財(cái)產(chǎn)（所有）。在實(shí)踐中，改為“公司制”的國企，出資人只能登記為“政府”，由政府也就是官員支配。由于在現(xiàn)行體制下，全民無法監(jiān)督官員，國企又不能全民“分紅”，支配權(quán)對官員來說就“有利可圖”�？梢哉f，“國退民進(jìn)”是國企改革的基本方向。但問題在于國企如何退？有許多公有資源和占有公有資源的“國企”是不能通過私有化解決的。這就有一個公有財(cái)產(chǎn)（包括國企）的產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)督問題。即通過改革形成人民——人民代表大會——政府——國企董事會——經(jīng)理的委托代理（監(jiān)督）鏈條。從當(dāng)前的問題看，“人民”和“人大”是缺位的�！叭嗣瘛比绾温男挟a(chǎn)權(quán)？可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，“安然詐騙案”后，美國通過了著名的“薩奧”法律，將外部監(jiān)管引入上市公司（公眾公司）。將社會公眾監(jiān)督引入企業(yè)內(nèi)部，強(qiáng)化社會對國企的監(jiān)督，防止內(nèi)部人交易，這個經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。

　　現(xiàn)階段的國企改革可以從三個層面進(jìn)行：一是分類改革。按經(jīng)營特點(diǎn)將國企分為不同類別，實(shí)施不同的財(cái)稅政策和人事管理政策。如可分為公益性和自盈性國企，給予前者政策優(yōu)惠；
或分為壟斷性和競爭性國企，對前者收取壟斷租金、制定價格限制等；
或分為國有控股上市公司和非上市國企，區(qū)別兩者的工資和人事制度，上市公司高管人員由市場聘用、與國家干部脫鉤。二是改造國資管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有的國資委改為國資辦，作為國務(wù)院管理國企的日常辦事機(jī)構(gòu)。新組建國有資產(chǎn)管理委員會（國資委）隸屬人大，由國務(wù)院各部門代表、專家學(xué)者代表、人大代表等構(gòu)成。職責(zé)主要包括：國企重大管理規(guī)則、國企重大資產(chǎn)出售和處置的程序規(guī)則的審查、代表最終出資人對國資辦和國企進(jìn)行監(jiān)督等等。三是強(qiáng)化國企法人治理結(jié)構(gòu)。如強(qiáng)調(diào)董事會權(quán)責(zé)；
獨(dú)立董事不再由“內(nèi)部人”聘請，建立獨(dú)立董事人才庫，由電腦抽簽產(chǎn)生并實(shí)行定

　　期制，最多不能超過兩屆等。可以肯定的是，以產(chǎn)權(quán)改革為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革，在一定程度上必然帶動行政、立法、司法等政治領(lǐng)域的改革，同時也會加快相應(yīng)的NGO和NPO組織的建立以及社會保障制度的改革。

　　（原文載于《中國改革》2009年第10期）

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