張曙光：體制轉(zhuǎn)型與公用事業(yè)民營化

　　1．公用事業(yè)民營化是一個世界潮流

　　在人類的歷史上，私人和社區(qū)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的生產(chǎn)供給是很久遠(yuǎn)的事情，教育最早是由私人（如私塾）和教會創(chuàng)辦的，醫(yī)療是由江湖郎中和社區(qū)醫(yī)生提供的，交通和水務(wù)也是由私人經(jīng)營或社區(qū)自理的。據(jù)我的記憶，解放前和解放初，西安市的甜水井還是私人經(jīng)營的。到了近代，隨著政府能力的增強(qiáng)和城市的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了專門提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公用事業(yè)，只是到了戰(zhàn)后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)才成為公共壟斷企業(yè)的專有領(lǐng)域，并形成了自然壟斷理論和政府管制理論。政府成為郵電通信、電力供應(yīng)、公共交通、上下水務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者，在一些計劃經(jīng)濟(jì)國家，如果說在競爭性部門，私人企業(yè)還留有一個小小的尾巴，那么，在公用事業(yè)領(lǐng)域，私人部門已被完全消滅和排擠出去。

　　然而，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、社會分工的擴(kuò)大和組織機(jī)構(gòu)的變化，一方面削弱了自然壟斷的程度和范圍，另一方面創(chuàng)造了新的競爭領(lǐng)域，如路網(wǎng)的建造維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)的提供、電網(wǎng)建設(shè)和電力輸送與電力的生產(chǎn)、通信網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營與信息服務(wù)提供商的服務(wù)及其互聯(lián)互通可以分開進(jìn)行，使這些以前具有自然壟斷性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動，具有了競爭的性質(zhì)和特點，為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會和條件。與此同時，在很多國家，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)由公共部門壟斷性供給的效果不好，服務(wù)差，成本高。為了充分利用這些機(jī)會和條件，有效地配置公共資源和能力，一些政府把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融資與它們的運(yùn)營和提供、公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門、以及社會保險計劃和社會援助計劃區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與一般性公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。于是形成了公用事業(yè)民營化的潮流。如在電信業(yè)中，歐美以及亞洲國家的私人企業(yè)都參與了長途電話、蜂窩式電話以及互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)的競爭，在電力行業(yè)，很多私人廠商也投資建廠，增加發(fā)電能力和電力供應(yīng)。至于城市供氣、供水、公共交通等公用事業(yè)，也對私人部門打開了大門。

　　需要指出的是，經(jīng)濟(jì)理論及其背后的社會哲學(xué)觀念的變化，既是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營方式變化的反映，又為這種變化提供了解釋。一般來說，經(jīng)濟(jì)理論及其哲學(xué)觀念可以分為國家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義。全部經(jīng)濟(jì)理論及其政策實踐都是在這二者之間搖來擺去。公用事業(yè)的國有化和民營化，再好不過地說明了這種變化，并與之相表里。

　　2．中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的公用事業(yè)民營化

　　中國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)行了25年，如果用一句話來概括，就是市場化和民營化。改革開始時的放權(quán)讓利，并未觸及國有部門，而是在國有部門的旁邊生長出一個非國有部門。整個改革的進(jìn)程，就是民營部門進(jìn)入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域，并不斷擴(kuò)展的過程。因此，公用事業(yè)民營化既是市場化的一個重要方面，又是市場化深入的一種表現(xiàn)。

　　私人部門進(jìn)入公用事業(yè)，有兩個非常重要的契機(jī)。一是當(dāng)改革開放打碎了束縛生產(chǎn)力的桎梏，各項生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動得到了迅速的發(fā)展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，而原有由公共部門壟斷經(jīng)營的設(shè)施滿足不了迅速膨脹的市場需求，與此同時，政府一時又拿不出多少財力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，于是，外國資本和民間資本首先進(jìn)入了公用事業(yè)的增量領(lǐng)域，從魯布革電站、三茂鐵路，到許多城市的燃?xì)獍l(fā)電、中巴公交和出租汽車。這時，隨著市場的擴(kuò)大，公共部門經(jīng)營的公用事業(yè)不僅沒有萎縮，反而還有所發(fā)展和擴(kuò)大。二是原有公用企業(yè)的設(shè)施隨著使用年限的增加，設(shè)備老化，管網(wǎng)失修，急待更新改造，特別是隨著改革的深入，私人部門進(jìn)入公用事業(yè)的增加，市場競爭的加劇，國有企業(yè)的弊端日益暴露，成本高、效率低、虧損大、服務(wù)差，公用事業(yè)部門的情況更差，不僅無力改造和更新，反而成為地方政府和地方財政的巨大包袱。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，減輕財政負(fù)擔(dān)，改善城市功能，于是，開始了公用事業(yè)存量部分的改革，從承包和租賃經(jīng)營發(fā)展到完全民營化。民營化的領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)大，從公共交通、郵件快寄、供電供水，到機(jī)場碼頭、客貨運(yùn)輸、信息通信等。民營化的方式也多種多樣，從參股經(jīng)營到全部受讓，以及BOT等。其實，存量和流量是密切相關(guān)和相互轉(zhuǎn)換的，民營化的這兩個方面和兩種契機(jī)既可以有先有后，單獨發(fā)生和單獨作用，也可以同時發(fā)生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推動的。

　　就在公用事業(yè)民營化過程不斷推進(jìn)的同時，在一些政府嚴(yán)格管制的領(lǐng)域，出現(xiàn)了公用事業(yè)的政府競爭。這種競爭既有政府部門之間的橫向競爭，如，聯(lián)通公司的成立及其與中國電信的競爭，以及中國電信的進(jìn)一步分拆，也有地方政府與中央政府部門的縱向競爭，小靈通發(fā)展的背后就是這樣的故事。

　　3．公用事業(yè)民營化的商機(jī)無限

　　在中國，公用事業(yè)民營化雖然有了一些進(jìn)展，但僅僅是個開始。我沒有這方面的資料，也不知道何人能夠提供這方面的數(shù)據(jù)。但根據(jù)我的觀察和估計，無論是企業(yè)數(shù)量，還是營業(yè)額，民營化的部分占不到全部公用事業(yè)10%。公用事業(yè)民營化在中國方興未艾。

　　在傳統(tǒng)理論和傳統(tǒng)觀念中，公用事業(yè)往往投資大，周期長，是個賠錢的買賣，私人無力從事，也不愿經(jīng)營，只能由政府去辦，由公共企業(yè)經(jīng)營。然而，民營化的現(xiàn)實卻與這種理論和觀念相左，公用事業(yè)民營化蘊(yùn)含著無限商機(jī)。

　　一般而論，政府經(jīng)營一不為利，二不能與民爭利，與此相反，私人經(jīng)營則必須盈利。人常說，“無利不起早”。不盈利，私人投資者一般是不會進(jìn)入的。在現(xiàn)在的技術(shù)條件下，有兩個行業(yè)的發(fā)展前景是誘人的，盈利是豐厚的。一個是高風(fēng)險和高盈利的行業(yè)，如一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，微軟的成長、思科的發(fā)跡都是如此，短短幾年即成為該行業(yè)的老大，毛利率甚至超過了50%，再加上兼并重組，企業(yè)規(guī)模成幾何級數(shù)成長，國內(nèi)的華為、中興等也正在步其后塵。另一個就是公用事業(yè)，雖然利潤率不高，一般為平均利潤，但市場廣闊，盈利穩(wěn)定，現(xiàn)金流充裕，具有收益風(fēng)險低（收益方差�。┑奶攸c。中國股市問題不小，漲落難料，其他個股和板塊暴漲和暴跌相間，而公用事業(yè)板塊則相對平穩(wěn)，漲跌幅度相對較小，就是一個很好的證明。2002年深滬兩市以供水、供熱、供氣、供電污水處理和環(huán)境保護(hù)等為主營業(yè)務(wù)公用事業(yè)上市公司有51家，平均每股收益0.25元、每股凈資產(chǎn)3.24元、凈資產(chǎn)收益率8.10%、每股資本公積金1.62元、每股經(jīng)營性現(xiàn)金流量0.52元，主要經(jīng)營指標(biāo)大大高于深滬兩市所有上市公司的平均水平。不僅如此，隨著收入水平的提高，城市化的推進(jìn)，對公用事業(yè)的需求還會擴(kuò)大，其規(guī)模還會不斷擴(kuò)張，其水平也會進(jìn)一步提高。由此可見，公用事業(yè)是私人部門可以大力開拓的一塊疆土和充分施展拳腳的一個領(lǐng)域。

　　也許有人會說，既然如此，為什么政府和公營部門要退出呢，為什么要實行民營化呢？其實，道理很簡單。政府體制和公營體制不能適應(yīng)它的發(fā)展和經(jīng)營，既限制了企業(yè)和職工盈利的積極性，同時又沒有承擔(dān)經(jīng)營后果的相應(yīng)約束，盈利了個人并不能多得，虧損了反正有政府補(bǔ)貼。這里舉一個例子，四川邛崍縣原自來水廠設(shè)備陳舊，工藝落后，管理混亂，跑冒滴漏，生產(chǎn)的自來水滿足不了縣城居民生產(chǎn)和生活的需求，而政府的補(bǔ)貼卻不斷增加，在實在背不動的情況下，不得不民營化。瑞云集團(tuán)進(jìn)入以后，從歐洲引進(jìn)全套先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備進(jìn)行了徹底改造，實行了全過程計算機(jī)控制和清潔化生產(chǎn)，用戶插卡即可取水，職工人數(shù)從原來的近百人減少到十二個人，特別是改白天生產(chǎn)為晚間作業(yè)，晚上取水制水，白天供水，僅峰谷電價一項就使成本下降一半左右。在目前按平均水平（成都地區(qū)的水價）定價的情況下，盈利頗豐。

　　公用事業(yè)不僅盈利穩(wěn)定，而且市場廣闊，目前絕大多數(shù)都是政府體制和公營方式，同時又處于不死不活、半死不活的經(jīng)營狀態(tài)。隨著改革的深入，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和退出的實施，公用事業(yè)民營化已經(jīng)是大勢所趨。

　　4．政府如何推進(jìn)公用事業(yè)民營化并對其進(jìn)行管理

　　前已指出，隨著技術(shù)的進(jìn)步、分工的發(fā)展和組織的變化，市場競爭機(jī)制進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，自然壟斷的程度和范圍已經(jīng)大大削弱和縮小，但并沒有完全消失。公用事業(yè)即使實現(xiàn)了民營化，但終究與競爭性部門不完全相同，如果說后者是一個完全競爭的市場，前者就是一個不完全競爭的市場，因而政府對民營公用事業(yè)的管理不僅是需要的，而且與對競爭性部門的管理不完全相同。于是，我們面臨問題的關(guān)鍵在于，在新的形勢下，政府如何推進(jìn)公用事業(yè)民營化以及如何對其進(jìn)行管理？

　　政府的管理不是人治，而是法治，因而制定和實施有效的法規(guī)，不僅可以對市場運(yùn)行的過程和結(jié)果施加影響，以利于達(dá)到公眾的目的，而且可以促進(jìn)競爭和發(fā)展創(chuàng)新以及防止壟斷權(quán)力的濫用，進(jìn)而使市場的運(yùn)行更有效率。然而，法規(guī)的制定既要考慮技術(shù)和組織的變化，又要考慮政府機(jī)構(gòu)的能力。

　　根據(jù)世界銀行的報告（1997），世界各國對民營公用事業(yè)的管理有兩種類型。一種是機(jī)構(gòu)能力強(qiáng)的國家，對公用事業(yè)的管理一般采取限價的方法，這種方法既可明確獨立法規(guī)制定者的職責(zé)范圍，又可明確機(jī)構(gòu)在制約武斷行為中的作用，一方面有利于激勵公用事業(yè)有效運(yùn)營并鼓勵創(chuàng)新，另一方面又把大量處理權(quán)限交給了法規(guī)制定者。例如，美國采取的是限價方法，由管理機(jī)構(gòu)根據(jù)年通貨膨脹率減去調(diào)整系數(shù)為公用事業(yè)規(guī)定了一個總的價格上限。英國精心設(shè)計了一套制約和平衡機(jī)制，凡公用事業(yè)單位反對的決定都要由壟斷和兼并委員會以及工商國務(wù)秘書予以澄清。而機(jī)構(gòu)能力弱的國家通常采取對公用事業(yè)私人投資者的管理承諾機(jī)制，如，在上世紀(jì)50年代，牙買加最大電信業(yè)的運(yùn)營是依據(jù)一個具有法律約束力、條款具體明了、許可期限達(dá)40年的合同規(guī)定。而作為其保障的是一種治外法權(quán)，即英國的樞密院是牙買加司法系統(tǒng)的終審法院。為了解決承諾擔(dān)保問題，有的政府同意與私人投資者簽訂法律上硬性規(guī)定的“或取或付”協(xié)議，或者利用第三方（如世界銀行）擔(dān)保，以免私人投資者和貸款人遭受非商業(yè)風(fēng)險，包括政府沒有和國有化。根據(jù)各國的經(jīng)驗教訓(xùn)，世行的報告告誡人們，不要在機(jī)構(gòu)薄弱的地方輕率地建立機(jī)構(gòu)能力密集型的法規(guī)體系，最好是把用正規(guī)規(guī)則調(diào)控市場看作是其他措施的補(bǔ)充，或者是一種最終的手段。

　　中國正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型之中，一方面，政府的行政控制能力較強(qiáng)，另一方面，政府的法治化能力又很弱，從政治方面來講，國家還沒有真正確立起堅持它所制定的法規(guī)條例的政治意愿，從機(jī)構(gòu)方面來看，國家還沒有具備獨立的公正的司法體系，使判決得以實施。因此，在目前的情況下，企圖完全依靠正規(guī)的法規(guī)管理是不現(xiàn)實的，甚至是無效率的，而利用各種管理承諾機(jī)制也許是利大于弊。與此同時，體制轉(zhuǎn)型中的不確定性，政府官員的任職期限和短期行為，參與公用事業(yè)民營化的私人投資者和貸款人最大的擔(dān)心是，政府更迭，官員食言。這也是公用事業(yè)民營化的最大障礙。

　　從目前的情況來看，既然我國公用事業(yè)民營化還不可能依靠正規(guī)規(guī)則進(jìn)行管理和運(yùn)營，還要利用各種管理承諾機(jī)制，那么，如何使這種管理承諾機(jī)制有效地運(yùn)行，就是需要認(rèn)真研究和討論的重要問題。從已有的經(jīng)驗來看，有以下幾點值得注意。

　　1），私人投資者和貸款人參與并取得公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)，實施公用事業(yè)私人經(jīng)營，最好能夠通過一個公開的競爭過程。即，先由政府在當(dāng)?shù)匕l(fā)布一個公用事業(yè)民營化的公告，提出參與條件，做出相關(guān)承諾，然后由幾家私人企業(yè)來投標(biāo)競標(biāo)，最后由專家學(xué)者、社會知名人士、政府官員、企業(yè)界人士組成的評審委員會開標(biāo)發(fā)標(biāo)，由公正機(jī)構(gòu)做出公正。

2），政府與私人投資者簽訂具有法律效力的公用事業(yè)民營化合同，(點擊此處閱讀下一頁)合同應(yīng)對雙方的權(quán)利和義務(wù)做出具體的可操作的明確規(guī)定，對違約風(fēng)險、賠償責(zé)任和處罰辦法等也要有仔細(xì)的規(guī)定，特別要寫明合同不受政府換屆，官員調(diào)任的影響，繼任者有責(zé)任保證合同完整執(zhí)行。雖然這是紙面上的東西，但卻是一種約束和保障。

　　3），在中國目前的行政系統(tǒng)和官僚體系中，如果下級政府的公用事業(yè)民營化行為能夠得到上級政府和官員的肯定和贊賞，那將是一件有利的好事情。因此，管理承諾機(jī)制如果能夠取得上級政府和財政作為第三方擔(dān)保，就會保證民營化的順利實施。

　　4），政府對公用事業(yè)民營化的管理，除了一般的法規(guī)管理以外，通常有數(shù)量管制和租價管制。比如，出租汽車的數(shù)量過多，就會形成擁護(hù)和造成污染，其他方面也有類似的問題，但具體情況有所不同。管理的辦法通常是拍賣特許經(jīng)營權(quán)，其關(guān)鍵在于公開、透明和無歧視。租價管制通常采取的是限價辦法，就目前情況來看，采取平均價作為最高限價，民營企業(yè)完全能夠盈利，因為公營部門的成本相對較高；
如果能夠用通貨膨脹率來調(diào)整最高限價，也許會更加靈活和有效。

　　5．用事業(yè)民營化的融資問題

　　公用事業(yè)的融資問題是公用事業(yè)發(fā)展中的一個重大問題，也是一個討論不多的問題。至于公用事業(yè)民營化的融資問題，迄今為止，尚未正式提上議事日程。

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于公用事業(yè)的政府所有和政府經(jīng)營，公用事業(yè)的資金來源全部來自財政，隨著改革開放的進(jìn)行，財政投資的比重不斷下降，目前已經(jīng)下降到60%左右，市場融資的地位和作用日益突顯出來。一般來說，企業(yè)市場融資的方式主要有股權(quán)融資和債權(quán)融資兩種，隨著財政投資的下降，公用事業(yè)的股權(quán)融資和債權(quán)融資都有所發(fā)展。上市公司已經(jīng)達(dá)到數(shù)十家，這既是股權(quán)融資，也是公用事業(yè)民營化的一種方式。這些上市公司很多都進(jìn)行了配股和增發(fā)，再加上一些地方政府向外商轉(zhuǎn)讓了一些具有特許經(jīng)營權(quán)的收費型項目的部分股權(quán)，股權(quán)融資和民營化已經(jīng)成為公用事業(yè)的重要融資方式。然而，公用事業(yè)上市公司股權(quán)融資的效果不好，大部分融得的資金不是投向主營業(yè)務(wù)，而是投向了非公用事業(yè)。據(jù)調(diào)查，33家公用事業(yè)上市公司中，配股一次的18家，配股次數(shù)22次，其中，16家投資不相關(guān)行業(yè)，如參股證券公司。實際上起到了鼓勵公用事業(yè)上市公司粗放投資和粗放經(jīng)營的作用。與此同時，債權(quán)融資也開始啟動，特別是前不久上海久事公司發(fā)行的40億元“2003年上海軌道交通建設(shè)債券”，實際上是以公司債券為名發(fā)行的“準(zhǔn)市政債券”。因為，該公司的實際出資人是上海市政府，其78.5億元注冊資本來源于市財政撥款，而對軌道交通建設(shè)項目，市政府將給予資本金撥款、稅收減免、財政貼息、沿線土地綜合開發(fā)和軌道交通票價調(diào)整等一系列優(yōu)惠政策。實際上是政府為其融資進(jìn)行擔(dān)保。不過，在目前情況下，這一做法不僅突破了現(xiàn)行預(yù)算法地方政府不能發(fā)債的限制，而且是公用事業(yè)融資方式的一個前進(jìn)。

　　雖然一些國有獨資和國有控股的公用企業(yè)取得了股權(quán)融資和債權(quán)融資的權(quán)利，而民營化的公用事業(yè)公司至今尚未得到這樣的機(jī)會。其實，鑒于公用事業(yè)地點相對固定，特別是盈利穩(wěn)定、風(fēng)險低、現(xiàn)金流比較充裕等特點，給民營公用事業(yè)以發(fā)債籌資的權(quán)利和機(jī)會，不僅有利于推進(jìn)公用事業(yè)民營化的發(fā)展，而且有利于公司債券和債券市場的發(fā)展以及債信和債信文化的建立。因為，除了政府可以提供一定的優(yōu)惠和擔(dān)保以外，民營公用企業(yè)可以用其現(xiàn)有的資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保。以此為突破口，來打破現(xiàn)行只允許國有企業(yè)和國有控股企業(yè)發(fā)債的體制限制，也許是一個比較好的選擇。

　　[ 張曙光 北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席， 中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、博士生導(dǎo)師 ]

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