吳理財：以民眾參與破解選擇性治理

　　對于當下的中國農村治理，有許多人贊同周飛舟的看法，認為農村基層政府越來越“空殼化”，無法承擔相應的公共服務職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，基層政權與農民的關系也由過去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒�。我認為，這只是看到了農村治理的一個側面。其實，在另一方面，農村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現出超強的行動能力，它可以隨時并可以強勢地介入鄉(xiāng)村社會內部。我把這種農村治理的型態(tài)稱之為“選擇性治理”。

　　農村稅費改革之后，人們期望農村基層政府職能能夠從過往的汲取式管治轉變到供給式服務上來，成為一個為農服務的基層政府組織，但從實際的工作表現來看，在絕大部分地區(qū)農村，基層政府并未及時轉變?yōu)檫@樣一個服務“三農”的行動主體，他們的工作著力點不是在轉變政府職能、搞好公共服務上，而是招商引資，并且一般都是由黨委書記親自抓這個事情，招商引資成為基層政府的一把手工程。也就是說，從實踐層面上來看，目前的農村基層政府改革還僅僅停留在機構精簡層面上，還沒有真正的在職能轉變與服務型政府建設層面上有什么進展，不免令人大失所望�？墒�，在某些跟自身利益緊密相關的工作上，譬如招商引資或者被上級定為一票否決性的工作任務，農村基層政府卻保持著超乎尋常的行動能力。這是一種比較典型的選擇性治理。

　　所謂選擇性治理，就是以農村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農村基層政府進行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉(xiāng)村人民的利益為圭臬。

　　農村基層政府為何進行選擇性治理?有人認為是農村基層財政困難所致：特別是農村稅費改革以后，一些原本依賴農業(yè)稅費收入的農村基層政府出現了嚴重的財政運轉困難問題，他們不得已才將有限的財力運用到最能反映其利益或最能體現其政績的事情上來。這種說法表面上似乎有道理，實則不然。因為我們發(fā)現，即便是財力很好的農村基層政府也未必不進行選擇性治理。

　　這種選擇性治理，盡管跟基層的財力困難有一定的關聯，但更主要的是基層政府對既有體制安排的一種選擇性反映。因為在現有的體制安排下，基層干部的權力來源于上級而不是民眾，也正是這個原因，他們問責的對象不是民眾而是上級政府。這也是他們?yōu)楹位�于上級的壓力和自身利益而進行選擇性治理的根本原因。因此，要想根本地改變這種選擇性治理局面，必須改變基層干部的賦權方式和問責體制，有步驟地逐步開放民主選舉，通過擴展民主參與來改善農村治理。

　　在稅費改革之初，有部分人認為，通過稅費改革可以切斷農村基層政府的“掠奪之手”，與此同時，通過相應的機構改革、完善轉移支付制度，又可以“倒逼”農村基層政府轉變?yōu)橐粋�純粹的公共服務者。然而，從近幾年的農村治理實際來看，農村基層政府的變革邏輯并沒有朝著這個預想的軌道前進。通過這些改革，盡管一些地方基層政府機構的確得到了一定程度的精簡，中央和省級政府也逐年加大了對農村基層政府的轉移支付力度，但是選擇性治理局面卻沒有得到根本的扭轉。

　　這種財政壓力倒逼下的基層機構改革畢竟是一種行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情況下，或者觸碰到社會穩(wěn)定這個“底線”時，都可能停滯不前�？傊�，這種行政自改革只能對現有的基層治理體制進行小修小補，而不可能觸碰它的核心癥結，這個核心癥結就是缺乏民眾的有效民主參與和民主監(jiān)督，究其原因是沒有建立與民眾民主參與積極性相一致的農村治理體制。

　　缺乏民眾的有效參與，農村基層政府轉變?yōu)橐粋�公共服務者只能停留在政策文本里面而成為一句政治正確的口號。從既有體制內部來講，目前推動農村基層改革的力量仍然是自上而下的行政壓力，這個壓力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地實現農村基層政府職能的轉變；
我國的行政體制是高度集權化的，這種體制自身會產生一種同構化的要求，如果上一級政府職能不轉變的話，下一級政府的職能就不可能真正的轉變。例如，湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所撤銷以后推行“以錢養(yǎng)事”，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變有一定的促進作用，但是一些上級政府部門就極力反對這樣改革。從現有體制內部講，我們沒有找到推動農村基層政府職能轉變的有效動力。

　　如果我們把視界再放寬一些，大家不難發(fā)現，真正能夠推動農村基層政府轉變?yōu)橐粋�以民眾需求為導向的服務型政府的動力，只能來自民眾的民主參與。首先，民眾更加了解自身的利益需求，基層政府和官員不能簡單地代替民眾做出需求選擇；
其次，如果沒有民眾的參與及公共需求表達機制，基層政府由于自身利益的存在以及官僚制本身難以克服的弊端，使其公共服務缺乏有效的外在動力，勢必導致基層政府公共服務的“缺位”問題；
再次，如果沒有建立相應的民主參與制度和公共需求表達機制，不能有效吸納民意并將之轉換為政府的科學決策，基層政府即便愿意提供公共服務往往也與公共需求不一致，導致基層政府公共服務的“錯位”問題。所謂服務型政府，實際上是一個有效回應民眾公共需求的政府。無疑地，建構以民眾需求為導向的服務型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達機制為前提。與此同時，還要進一步擴展民意，實現競爭性民主選舉，改變基層政府領導人只對上負責、不對民眾負責的問責機制�；鶎诱�府領導人只有切實認識到自己的權力是人民賦予的，他們才會處處從民眾的利益角度出發(fā)行使好公共權力，確保公共權力與公共利益并行不悖。

　　　　從近10年農村基層民主發(fā)展和農村治理變化中，我們發(fā)現，無論是農村基層民主的可喜發(fā)展還是農村治理的可憂變化都與基層民眾參與有關：一方面，農村基層民主的可喜發(fā)展說明，我國基層民眾民主參與的訴求和積極性越來越高；
另一方面，農村選擇性治理的存在表明，基層民眾的實際參與又十分有限，其原因不是民眾沒有民主參與的要求，而是沒有一個有效的機制或體制讓民眾能夠真正參與到農村治理中來。因此，當前最重要的事，莫過于建立與農民政治參與積極性不斷提高相適應的農村治理機制。通過建立這樣的民眾民主參與機制，既可以推進我國基層民主的健康有序發(fā)展，又可以促進農村基層政府向服務型政府的有效轉變，進一步改進農村治理水平。

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