張恩韶,陳朋：我國基層民主建設：回顧、反思與前瞻

　　摘要：從1978年至今，村民自治先后經歷了萌生兩年、黃金十年、曲折前進十二年、歷史跨越六年這一風雨兼程的30年。期間，村民自治的民主實踐既使廣大農村民眾零距離地親身操練了社會主義民主，而且還對我國民主建設作出了操作技術和發(fā)展路徑上的啟發(fā)，也直接推動了國家民主的發(fā)展。當然，在欣喜于它具有這些民主價值的同時，也不能回避其在行政約束層面的限度。作為一種行之有效的基層民主實踐模式，它繼續(xù)向前的發(fā)展趨勢不會逆轉。當前，要進一步推動村民自治的發(fā)展，必須盡可能地有效開發(fā)相關資源，最主要的就是積極開發(fā)思想資源和重視村民自治的社會基礎的建設。

　　關鍵詞：村民自治；
社會民主；
國家民主；
農村社區(qū)

　　改革開放以來，經過長期的政治實踐，我國人民逐漸探索出開啟基層民主以推動社會主義民主建設的發(fā)展道路。事實證明，基層民主實踐賦予了廣大民眾以切實、廣泛的民主權利，緩和了民眾的民主參與和國家政治管理之間的張力，從而進一步增強了國家的凝聚力。其間，作為基層民主建設的核心組成部分———村民自治的力量不可忽視。30年來，村民自治在農村基層實行自我管理、自我教育、自我服務的同時使中國農民享有了前所未有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，堪稱我國民主政治建設的一次“歷史性工程”。

　　如果從1978年村民自治的核心組織形成———村委會的雛形萌生算起，作為一種客觀存在于中國農村地區(qū)的基層民主實踐，村民自治已經走過了30年。30年來，村民自治的制度框架基本確立，且日益深入到廣大農村民眾的日常行為之中。就此而言，在改革開放和村民自治的發(fā)展都恰逢30周年之際，對村民自治的發(fā)展歷程、民主價值及其發(fā)展前景作一探討，實有必要，并且對推進當代中國社會主義民主建設具有深刻的啟示意義。

　　一、風雨兼程三十年：村民自治歷史進程回顧

　　作為國家積極推行的一次基層民主制度，村民自治先后經歷了陽光雨露、風雨兼程、曲折演進30年的生長、發(fā)展歷程。

　　⒈萌生兩年（1978~1980）。

　　20世紀70年代末期，人民公社體制再也難以滿足農民的需求了，農民對人民公社的質疑和要求變革的聲音越來越高，并且以各種方式極力突破公社體制的限制，最終促使了人民公社體制的解體，以“家庭聯(lián)產承包責任制”為主要標志的農村經濟改革則破土而出。

　　改革在促進農村經濟社會發(fā)展、培育農村自主性社會的同時，也使農村社會出現(xiàn)了一些不可忽視的消極因素。其中最為突出的就是，昔日的生產隊和生產大隊等農村基層組織日益陷于癱瘓，調控力隨之下降。非理性的追求個人利益的行為也迅速抬頭。一時間，農村社會幾呈“無序化”狀態(tài)。公共秩序、公共事務和公益事業(yè)無人組織，無人管理。封建迷信、賭博斗毆、拉幫結派等嚴重威脅農村社會秩序的鄉(xiāng)村社會沉渣泛起。這種“自由”而又無序的狀態(tài)，既是農民無法忍受的，也為國家所擔憂。為此，一種能適應經濟體制變動、重組農民的新機制為人們所期待。然而，對于如何組建村級組織，其性質、功能如何定位等等問題，一直存在爭議。但是，由于當時政治改革熱情高漲，使得讓村莊擺脫行政權力的強大控制，以此發(fā)展民主的主張占據(jù)上風，而主張加強行政權力控制的思路則逐漸淡出人們的視野。在這種背景下，村民自治開始萌生。

　　最早的村民自治組織誕生于廣西、貴州兩省交界地區(qū)的廣西宜山（現(xiàn)宜州市）三岔公社合寨大隊（屏南鄉(xiāng)合寨村）果地屯（自然村或村民小組）。早在1978年，果地屯的村民對日益惡化的社會治安和亂砍濫伐的狀況就憂心忡忡，并努力尋求擺脫困境的辦法。隨后在1979年底，老支書及其他幾位老黨員、民辦教師等人經過認真考慮，認為要將村民組織起來，選舉村莊治安帶頭人，訂立村規(guī)民約，帶領村民自我約束。與果地屯相鄰的果作屯（也是自然村）的行為則更為規(guī)范。在1980年2月，召開了全村的選舉大會，85戶村民，一家一名代表以無名方式選舉產生了自己的組織和負責人。對于新產生的組織，村民議論紛紛，最終定名為“村委會”。村委會建立以后，召集村民共同制訂村規(guī)民約，管理章程，組織農民修路建橋，植樹造林，維護治安，為村民提供了一個安定的生產、生活環(huán)境。[1](p35-37)

　　2.黃金十年（1980~1990）。

　　這一時期，村民自治的發(fā)展經歷了由點及面的試點———達標示范———全面鋪開，進而推動制度化建設的進程。十年的光陰雖然很短暫，但是它在村民自治發(fā)展歷程中的地位非同一般。所以堪稱是黃金時期。

　　果地、果作自然村的做法很快得到廣西宜山縣委、河池地委、廣西區(qū)委的重視。在他們的積極推動下，截至1983年5月，宜山縣和羅城縣分別建立了847和507個村委會。隨后，中央政法委、全國人大、民政部等部門赴宜山調研。在大量調研的基礎上，彭真于1982年7月在全國政法工作會議中強調指出，“村委會過去是有過的，中國一個時期沒有，現(xiàn)在有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經驗是成功的，應普遍建立”。[2](p430)此后，各級政府部門不斷重視村委會組織在“辦理公共事務、公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護治安”等方面的作用。村民自治的組織形式逐漸走向了由點及面的試點階段。從1982年至1984年，在全國范圍內，村委會得以普遍建立，尤其是在1984年，全國共有村委會92.6萬多個，平均每個村委會管轄201戶，900多人。[3](p237)

　　在村民自治的組織形式經歷了由點及面的試點以后，全國上下出現(xiàn)了開展村民自治活動的高潮。為了推動村民自治的進一步發(fā)展，國家予以了積極引導和規(guī)范。村民自治的“達標規(guī)范”活動因此開展起來。

　　1990年8月，中共中央組織部、中央政策研究室、民政部等五部門聯(lián)合召開了全國村級組織建設工作座談會，著重提出：每個縣都要選擇幾個或幾十個村，開展村民自治示范活動，摸索實驗，樹立典型。隨后，民政部發(fā)出開展村民自治示范活動的有關通知，并把山東省菜西縣確定為全國村民自治示范縣。截至1990年12月，湖北、寧夏、新疆、浙江等�。ㄗ灾螀^(qū)）的民政廳均發(fā)出通知，要求盡早對村民自治示范活動作出安排部署，積極有序鋪開。自此以后，全國共有25個省、市（自治區(qū)）確定了45個村民自治示范縣（市、區(qū)），絕大部分省（市、自治區(qū)）初步形成了省級村民自治示范市（縣）、市級村民自治示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），縣級村民自治示范村的良好發(fā)展格局。

　　伴隨著村民自治的有序進展，其制度化層面的建構一直跟進。早在1982年7月，彭真就在全國政法工作會議上指出：“村民委員會如何搞，包括和基層政權的關系問題，各地可以根據(jù)實際情況爭取多種形式實驗，待經驗成功以后，再作比較研究，制定村民委員會條例。”[2](p436)在1982年由彭真主持的《憲法》修正案中，對村委會進行了定位并把村委會寫入了憲法。至此，村民自治獲得國家立法層面的支持，成為一種替代人民公社體制的現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治形態(tài)和民主管理體制。在接下來的四年里，國家投入了大量的精力，終于在1981年11月頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。隨后，各�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）參照《村組法》（試行），并結合自身實際，因地制宜地制定了相關的地方性法規(guī)。截至1990年底，全國共有11個省（市、自治區(qū)）制定并通過了《中國人民共和國委員會組織法（試行）》的“實施辦法”。50多個地、市級行政區(qū)制定了比較健全的法規(guī)，150多個縣級行政區(qū)，近萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)布了相關規(guī)定，約10萬個村制定了比較規(guī)范的村民自治章程。由此形成了國家法律———地方法規(guī)———村級規(guī)章三個層面的完整的制度體系。這種制度體系具有鮮明的原則性與靈活性相結合的特征，有效地推動了各地村民自治的健康、有序發(fā)展。

　�、城�折前進十二年（1990~2002）。

　　進入到1990年代以來，雖然國家推動村民自治發(fā)展的基本趨向沒有發(fā)生改變，但中國的改革重心發(fā)生了轉變，城市成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點。國家為了獲取現(xiàn)代化進程所需的各種資源，在當時采取了運用行政力量迅速改造農村的辦法。隨之，為了完成自上而下、層層下達的各種達標、升級的任務，農民既要分擔沉重的成本，而且還要經受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的粗暴行政行為。于是，農民與國家之間的關系日益緊張，國家總是試圖干預村莊，侵犯農村社會自治空間。在這種情況下，村民自治的發(fā)展沒有前一時期順暢，是在曲折中前進。曲折中前進有兩層含義：一是村民自治遇到了發(fā)展的障礙，不像以前一樣令人樂觀，二是盡管村民自治的發(fā)展在某些環(huán)節(jié)、地方面臨困難，但是其向前發(fā)展的這一主流趨向不可否認。[4]

　　就其前進發(fā)展而言，它表現(xiàn)在三個方面：制度建設更加規(guī)范健全；
機制創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)；
發(fā)展重心的民主權利指向更加明確。1998年全國人大常委會對《村組法》（試行）進行了修改，并正式實施。雖然僅僅是去掉“試行”兩字，但是特別加上了“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的規(guī)定，使得村民自治的制度建設更加規(guī)范，村民自治進入到國家整體推進的發(fā)展階段。截止2001年7月，全國共有23個省、市、自治區(qū)制定了《村委會選舉辦法》，大部分�。ㄊ�、自治區(qū)）確立了村務公開的規(guī)章制度。村民自治在其發(fā)展進程中，廣大農村民眾充分發(fā)揮了聰明才智，進行了多層面的機制創(chuàng)新。如村民代表會議、“海選”、“兩票制”、“五人提名，代表預選”、“三下三公布”、“聯(lián)選制”、“兩推一選”、村民參政議政小組等具有可操作性和合理性的村民自治機制。這些新機制使村民自治的發(fā)展日益充滿生機。這一時期村民自治的前進趨勢更鮮明的體現(xiàn)就是它進入了一個組織重建向民主權利轉變的歷史時期。村民自治的民主權利指向更加明確。[5](p62)2002年，中共十六大報告提出“保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權利和自由”。[6](p25)我們調查也發(fā)現(xiàn)，盡管不是所有的村民都會參與到具體的選舉、決策、管理和監(jiān)督活動中，但是作為一項權利，他們卻非常重視。

　　就其艱辛坎坷而言，主要是指村民自治的成長面臨一些障礙，這些障礙制約著村民自治的成長和發(fā)展。首先是不和諧的鄉(xiāng)村關系。代表國家自上而下行使管理權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表村民行使基層社會自治權的村委會之間的關系就是通常簡稱的“鄉(xiāng)村關系”。根據(jù)制度規(guī)范，鄉(xiāng)村之間是“指導與被指導”的關系，但是，實踐中的鄉(xiāng)村關系并沒有達到這種理想狀態(tài)：要么是村委會“過度行政化”，①要么是村委會“過度自治化”。②不管是哪種狀態(tài)，受影響和制約的都是村民自治的健康發(fā)展。其次，是不默契的兩委關系。賀雪峰在2000年前后對中部地區(qū)近50個村莊的的調查發(fā)現(xiàn)，村兩委真正實現(xiàn)密切友好合作的不會超過60%。[7](p63)雖然沒有全國性的判斷資料，但由此可以窺見兩委關系不和諧的實況。兩委關系發(fā)生沖突，主要表現(xiàn)是村委會強調自治而否定黨的領導，或者村支部否認村委會的地位作用從而經常包攬、替代、干預村委會，或者各自為政，各搞一套，相互拆臺。再次，是農民流動引起的農村治理資源匱乏。20世紀90年代以來，農民流動日益頻繁，直至在世紀之交出現(xiàn)了流動高潮。農民流動在解放農村勞動力的同時給村民自治的發(fā)展帶來了消極影響。在農民流動過程中，流出村莊的主要是村莊精英，而留下來的則多是“386199”部隊和其他不愿流動的村民�！�386199”部隊有心無力參與村莊事務，而有些不愿流動的村民則成了留在村莊的“剩余精英”，但是這些“剩余精英”的思想素質、工作能力等因素很難確保他們能積極合理地維護村莊共同體的利益，推動村民自治的發(fā)展。結果，無論是民主選舉、民主決策，還是民主管理、民主監(jiān)督，在絕大數(shù)村莊都因缺人而難以開展起來。村民自治因此日益處于一種尷尬境地：有自治之要求而無自治之運載主體。

　　⒋歷史跨越六年（2002~2008）。

　　新世紀，沉重的農民負擔問題再次激起農民的不滿。于是，中央決定進行“釜底抽薪”式的農村改革。農村稅費改革因此浮出水面。經過全國上下的努力，2005年12月29日的十屆全國人大常委會第十九次會議一致通過了決議，決定自2006年1月1日起廢止《農業(yè)稅條例》。自此，中國農村徹底告別了延續(xù)2600多年的“皇糧國稅”———農業(yè)稅。后農業(yè)稅時代的到來，使村民自治的發(fā)展面臨著機遇和挑戰(zhàn)。

　　一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有再大的壓力，冒險加重農民負擔，干預村莊事務。為此，村民自治權的回歸具有了前所未有的良好機遇。(點擊此處閱讀下一頁)

　　再加上，國家干預農村的體制性根源———對農村“給多取少”的政策已經被“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的新國策所取代，“工業(yè)帶動農業(yè)，城市帶動農村”的發(fā)展格局初見端倪。不少地方政府在農村政治、社會管理體制上也進行了不同層面的創(chuàng)新。諸多有利條件為農村經濟社會的發(fā)展提供了難得的機遇，村民自治的成長空間更加廣闊，現(xiàn)實景觀更加令人振奮。如不少地方在第五屆、第六屆村委會換屆選舉中出現(xiàn)了多年來非常罕見的競選熱潮和參與熱情。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面也獲得了更大范圍的支持，取得了實質性的突破和進展。

　　另一方面，農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村社會也出現(xiàn)了一些新的消極因素。最為明顯的是，鄉(xiāng)村干群、群眾之間的聯(lián)系更加松懈了。“原子化”的農民更加只注重自己的個人事情，對公共事務、公益事業(yè)更加冷漠�！吧礁呋实圻h”，“只管自己，不求他人”的氣氛比較明顯。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然因農業(yè)稅的取消和農村計劃生育任務的輕松大大緩解了工作壓力。但是其工作動力也日趨不足，鄉(xiāng)村關系出現(xiàn)“彼此見不著”的困局，不少地方的村民自治因喪失鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“介入”而重新沉渣泛起，民主選舉、民主管理等民主活動也受到諸多非理性因素的強烈干擾，鄉(xiāng)村的經濟資源逐漸出現(xiàn)“空殼化”的困境更是嚴重影響著村莊民主的發(fā)展，村莊治理績效因此大打折扣，甚至在一定程度上使村莊重新依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（如不少村莊依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付）。這些情況都大大制約了村民自治的發(fā)展。

　　二、價值與限度：對村民自治民主的反思

　　無論是從哪種角度對村民自治進行評價，民主的視角始終是基礎。為此，我們將從民主的層面來分析村民自治的價值。誠如赫爾德所說，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的”。[8](p1)任何一種制度安排及其運作都是在相應的環(huán)境中展開的。既有的環(huán)境和條件都會潛在地影響著制度的效果。村民自治的發(fā)展同樣如此。其外在條件和生長環(huán)境的復雜性及其自身運作的過程性，使得它在彰顯價值的同時也面臨著一些限度。

　　（一）民主價值。

　　⒈使廣大農村民眾零距離地親身操練了社會主義民主。

　　社會主義民主的本質是人民當家作主。但是它不能僅僅成為一種抽象的原則或價值理念，而必須通過各種途徑和方式讓民眾切實操練社會主義民主，讓民眾嫻熟地掌握了駕馭民主的技能。一個簡單的道理：要想讓孩子學會游泳，就必須讓孩子下水，哪怕是嗆上幾口水，這都是必要的代價。在基層這個“危險成本小”的民主操練平臺上，廣大民眾可以通過一次次的反復實踐，從中把握現(xiàn)代民主的內在品格和操作規(guī)程，以提高駕馭民主的能力素養(yǎng)。作為一種社會民主模式，村民自治則通過一系列的制度安排和運作機制實現(xiàn)了這一目標，使廣大農村民眾零距離地親身操練了社會主義民主，使社會主義民主的基本原則和要求在農村基層民主建設實踐中得以具體化。

　　村民自治組織的合法性基礎是其權力來源建立在組織成員的同意之上，而獲得這種“同意”的方式則是民主選舉。村民自治組織的負責人由廣大民眾根據(jù)普遍、平等、直接、差額、競爭和秘密投票等原則選舉產生。在選舉過程中，村民創(chuàng)造了海選、村民直接推薦、村民小組推薦、自薦等產生候選人的多種方式，并推動出現(xiàn)了“競爭”的場面。如果政府干預了村莊選舉，村民也可以否認這種“權威”，從而根據(jù)自己的意愿，確定自己的“領導人”。村民自治的重要環(huán)節(jié)是民主決策。凡是涉及到農民利益的村莊大事，如公益事業(yè)、村提留（農村稅費改革前）、土地承包等大事都要經村民大會或村民代表會議討論決定。這樣做既可以

　　使村民真正感覺到村莊事務與自身利益的密切關系，而且還可以改變“少數(shù)人拍板”的困局。民主管理是維護村內秩序的重要保障。村民以主人翁的精神按村民稱之為“小憲法”的自治章程調控了村莊秩序，包括防火防盜、尊老愛幼、鄰里團結等等，而且還能使村民由被動受管理變成主動參與管理，提高政治參與的能力。[9](p41)民主監(jiān)督能使村民監(jiān)督村委會工作和村干部的行為，將村干部的工作及村莊大事、要事置于群眾監(jiān)督之下，有利于防止村莊權力被濫用，密切干群關系。同時，村民也在監(jiān)督中受到教育和訓練。這四個方面的活動，使社會主義民主成為農村民眾看得見，摸得著，易于實踐、操作的具體方式，從而使社會主義民主更加真實、廣泛。[10](p22)

　　⒉重視民主規(guī)則和程序，為我國民主建設提供了操作技術上的啟發(fā)。

　　村民自治的有序發(fā)展是因為有一套具體明確的民主規(guī)則和程序，使農村民眾在遵循“政治游戲規(guī)則和程序”的框架下參與民主生活，[11](p43)實現(xiàn)了程序民主與實體民主的有機統(tǒng)一。民主規(guī)則和程序的確立使廣大農村民眾在運用這些民主規(guī)則和程序切實維護自身合法權益的同時，還能積極推進村民自治的機制創(chuàng)新，使村民自治的發(fā)展不斷步入新的層次。如對村民自治的民主規(guī)則和程序規(guī)定得比較具體和明確的《中華人民共和國村委會組織法》規(guī)定，村委會選舉由村民選舉委員會主持，村民直接提名村委會候選人，實行差額選舉，半數(shù)以上選舉有效，實行秘密寫票、無記名投票、公開記錄、當場公布選舉結果等。民主決策必須堅持半數(shù)有效制度，村民代表會議的職權必須由村民會議授予。村民會議每年審議村委會的工作報告并實行評價制度，涉及重大事務和公共財務的事項，至少每個月公布一次。正如此，在1990年代處于不利的環(huán)境下，村民自治還能不斷向前發(fā)展。

　　在民主實踐中，村民自治對民主規(guī)則和程序的確立和重視為我國其他領域的民主建設提供了操作技術上的示范性啟迪。如政務公開、廠務公開等等，我們不能說它們的發(fā)展直接得益于村莊民主的民主規(guī)則和程序的借鑒，但是，它們的發(fā)展的確受啟迪于村民自治民主規(guī)范的示范。[12](p59)

　　3.增量式民主的發(fā)展模式，為我國民主建設提供了發(fā)展路徑上的啟迪。

　　村民自治30年的逐漸深入發(fā)展，并沒有出現(xiàn)一些人曾擔心的引起社會秩序混亂的局面，其重要原因就在于它堅持了增量式民主的發(fā)展模式。這種增量式民主發(fā)展模式主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，立足于既定的民主發(fā)展背景。30年的實踐，村民自治始終注意在民主建設中堅持黨的領導，堅持黨的路線、方針、政策、國家的法律、法規(guī)與經濟、社會、政治、文化的發(fā)展水平相適應，體現(xiàn)了經濟社會發(fā)展要求。這種“不越線”的發(fā)展思路為其穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎。其次，在不斷試錯中逐步前進。同其他諸多事物一樣，村民自治也是在不斷摸索的過程中發(fā)展。無論是諸多機制創(chuàng)新，還是方法更新，各種關系調適，都是在摸索、反思和

　　改正的過程中前進的。村民自治的這種增量式民主發(fā)展模式，啟迪我們，在客觀的國情條件下，社會主義民主政治建設以基層民主為起點，積極穩(wěn)妥地推進社會主義民主建設是理性、正確的選擇。而且還在一定程度上以客觀的事實回應了長期以來人們對民主發(fā)展模式的爭論，使人們在對待我國社會主義民主發(fā)展上，既不搞“一刀切”，也不搞“齊步走”，應區(qū)別不同情況實行漸進發(fā)展，既不把社會主義民主看作是一朵完美、爭紅斗艷的鮮花，也不把它看作是一無是處的敗果。

　　4.倒逼國家民主，積極推動著國家民主的建設歷程。

　　在村民自治的實踐中，農民直接受到了民主教育，懂得了什么是民主，如何運用手中的權利維護自己的合法權益，如何約束、監(jiān)督村干部，如何抵制不合法、不合理的錯誤行為，如何使村莊變得更加美麗等等。這種親身實踐遠比單純的宣傳教育有效、深刻。不少農民想，既然我可以選舉村長、村民小組長，為什么就不可以直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長呢？其實，受益的也不僅僅是農民群眾自身，數(shù)以萬計的基層干部同樣受到了民主的教育和訓練。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市的干部

　　也在思忖：“泥腿子”都能把村莊民主弄得像模像樣，為什么我們不能把直選的范圍擴大呢？于是，一些思想比較先進，條件比較具備的地方政府，積極推動了一系列基層民主的機制創(chuàng)新，有力地推動了國家民主的建設進程。[13]

　　其實，這種做法早就出現(xiàn)于1998年。當時，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民自治民主的“倒逼”下，出現(xiàn)了主動推動農村基層民主發(fā)展的實踐。如1998年，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直接選舉，1999年山西臨汾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革，深圳大鵬的鎮(zhèn)長選舉改革，2001年，四川省的“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革，2002年湖北京山楊集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革，2002年、2003年湖北咸寧咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配合改革。2005年浙江溫嶺新河鎮(zhèn)政府進行了參與式預算試驗。除此之外，村民自治的諸多經驗還被運用到國家機關選拔中層干部，實行政務公開、參政議政等實踐中來。這些做法為國家民主的發(fā)展奠定了基礎，發(fā)揮了“示范效應”作用。隨著自身的日趨完善，這些實踐將會推動國家其他層面的民主的發(fā)展，使中國國家民主發(fā)展的動力更加充實，內容更加豐富。

　�。ǘ�）民主限度。

　　在正確評判村民自治的民主價值時，也不能回避其存在的問題，否認其限度�？陀^而言，其不足很多。

　　在諸多問題中，最主要的就是行政約束。這種行政約束在取消農業(yè)稅前后都存在。取消農業(yè)稅之前的行政約束情況在前文已有論述。簡言之就是，在壓力型政府體制下，村民自治的行政化色彩比較濃厚。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有按既定的制度安排實行指導，相反卻是移用行政命令方式，直接干預村民自治。比如，把村委會看作是“一條腿”，隨意下派任務，以致不斷出現(xiàn)政務村務不分的現(xiàn)象，甚至是政務壓倒村務。[14](p4)取消農業(yè)稅以后，按道理講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會面臨的行政壓力要大大減輕，草根民主的回歸條件基本具備。但是，因農業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)村經濟資源，尤其是財政收入銳減，鄉(xiāng)村揭不開鍋的情況并非少見，村民自治的諸多活動因財源匱乏而根本無法開展起來。有的地方，村委會的辦公電話經常停機，甚至連買印泥的錢都拿不出來�！盁o錢為事，無人管事”的局面在中西部很多村莊成了一種常態(tài)。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極推動下的村莊合并，雖然形成了村莊規(guī)模，但是打破了農村社會的格局，不少村莊幾成“陌生人社會”，從而使村民自治難以有效運行。從表面上看，這些問題似乎不是行政約束，但是深入分析，可以發(fā)現(xiàn)正是行政約束的慣性才使這些問題出現(xiàn)了。事實也再次證明了，取消農業(yè)稅以后，哪里有行政力量的推動，哪里的村民自治就至少不會陷入困局。行政推動力的不均衡，使村民自治發(fā)展的不均衡局面再次隨之出現(xiàn)。

　　村民自治受行政約束的限度，同村民自治具有行政嵌入與村莊內生的特征分不開。村民自治，作為一項底層萌生的社會民主制度，它在全國范圍的普遍推行和發(fā)展同依賴于國家力量的提升和推進。而國家行政嵌入是把“雙刃劍”，它在對村民自治的發(fā)展有積極推動作用的同時也會使村民自治的發(fā)展陷入行政壓力之下。正是國家外部嵌入的特質使得代表國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對待村民自治民主上呈現(xiàn)出相互矛盾的狀態(tài)，一方面支持村莊民主，一方面又極力控制村莊自治。面對強大的國家，如果不以制度來解決國家與社會的權力邊界問題，村民自治的限度可想而知。

　　三、趨勢與資源：村民自治的前瞻

　　盡管村民自治在前進的道路上遇到了一些障礙和阻力，但是，作為一種行之有效的基層民主實踐模式，它繼續(xù)向前的發(fā)展趨勢不會逆轉。這可以從村民自治成長、發(fā)展的外部環(huán)境及其內在驅動力兩個方面作出論證。

　　就其外部環(huán)境而言，經過改革開放30年的不斷試錯，我國“國家與社會”有機結合的基本框架正在形成。國家與社會的邊界日益清晰，并逐漸實現(xiàn)了良性互動，這為村民自治的發(fā)展提供了一個最為基礎而又至為重要的寬松環(huán)境。與此同時，國家政策層面的支持，如免除農業(yè)稅，建設社會主義新農村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大對農村、農業(yè)、農民投入等等，也為村民自治的進一步發(fā)展奠定了基礎。就其內在驅動力而言，30年來村民自治的偉大實踐，讓農民從最為直觀的層面懂得了什么是民主，怎樣運作民主，從而大大提高了民主意識和民主技能。所以，今天沒有在農村生活過或沒有農村調研經歷的人，也許會很驚訝于農民會問“什么是代議民主”，“什么是公共財政預算”，“怎樣寫訴訟書”，“怎樣判斷賄選”等等問題。農民的這種民主意識、民主能力從內部深層次構成了村民自治發(fā)展的重要原動力，它在不自覺之中推動了村民自治的不斷向前發(fā)展。這種內在驅動力，既符合當代世界民主發(fā)展的潮流，也符合我國農村社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實。

　　任何事物的發(fā)展都是循序漸進的。村民自治的發(fā)展同樣如此。在前進的征途中，它也會受到某些因素的制約，諸如國家與社會的互動關系，國家政治體制改革的進程，農村基層政治改革的推進（最重要的如，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配套、聯(lián)動改革），(點擊此處閱讀下一頁)

　　取消農業(yè)稅后的農村社會的現(xiàn)實景觀等等。因此，唯一正確、理智的方法就是盡可能地發(fā)揮這些因素的積極推動作用，以實現(xiàn)村民自治的進一步發(fā)展。

　　當前，要進一步推動村民自治的發(fā)展，還必須盡可能地有效開發(fā)其相關資源。首先是思想資源的開發(fā)。思想是行為的先導，只有思想正確、與時俱進，才能使行動不致于偏離正常的軌道或停滯。在村民自治的發(fā)展思路上，有兩種錯誤的思想需要糾正。一是認為村民自治就是不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預。當前，很多人對村民自治有一種誤解，認為村民自治就是徹底遠離政府，完全由村民說了算，“拍板定舵是村民自己的事情，政府插手就是適得其反”。顯然，這種認識并不理性。盡管村民自治的發(fā)展的確需要糾偏國家與社會的模糊邊界，但是防止二者相互越界也要分清場合。推動村民自治的發(fā)展和維護農民的權利并不是不要國家，而實際上還是需要國家來保障和維護�！盁o邊界的政府”固然可怕，但是完全剔除政府同樣也不安全。從現(xiàn)代社會的發(fā)展來看，不受政府規(guī)范的自治根本不可能存在。如果以自治就是不受政府干預為由來指責時下村民自治的發(fā)展，就會把村民自治引入歧途。二是認為村民自治就是村委會選舉。談到村民自治，很多人就會立馬聯(lián)想到村委會選舉，似乎是選舉完成了，村民自治就到此為止了。固然“民主選舉”很重要，但是“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”也不能忽視。這在村民自治走過的30年中已經明顯地反映出來了。村民自治民主的發(fā)展領域上的不平衡，客觀上已經制約了其自身的發(fā)展。雖然選舉是民主的關鍵，但它畢竟只是民主的一個層面。正如蔣永莆所言，把民主等同于選舉的認識，最大的錯誤就是沒有區(qū)分微觀層面的社會民主與宏觀層面的國家民主。兩種不同性質的民主，各自有其不同的內涵和功能，政治民主關注的是一系列制度安排和程序設計，而社會民主則關注民主的具體運用和民主精神的培育。[15](p35)因此，作為一種草根民主，村民自治更應該關注村民在各個層面的民主參與，而不僅僅是民主選舉。其實，村民自治的本意并不是選舉村官，而是要使民選的村官能帶領村民按照村民自治的規(guī)則去治理村莊。倘若只管選舉，不管其他層面的民主內涵，那么這種民選的村官也可能不做事或做錯事、做壞事。這種選舉又有何意義？而且還會使農民進一步喪失對村民自治的信心。因此，對村民自治的一系列問題必須有一個全面、準確的把握。

　　其次是重視村民自治的社會基礎的建設。村民自治雖然有外部力量———國家的大力推動。但是，它的成長發(fā)展更需要農村社會內部因素的支撐。如果沒有內部的支撐因素，一旦外部機制發(fā)生變化就會容易出現(xiàn)難以為繼的困境。因此，除了培育農村公民社會以外，還有一個最為重要的因素不容忽視，這就是研究農村問題的專家———徐勇教授提出的多元化的農村自組織。[16](p14-15)這在取消農業(yè)稅以后的農村更為現(xiàn)實。取消農業(yè)稅以后，村民寄希望于村委會能夠滿足日益增長的社會服務需求，但是未能如愿以償。村民自治因此陷入另一種“空殼化”的境遇。所以，急需一種理性化的社會組織，把分散的農民組織起來，通過集體行動，參與公共事務，從而完善村民自治。易言之，村委會并不是村民自治的唯一組織載體。從農村生產、生活的實際情況來看，農村社區(qū)組織，如經濟合作組織、社區(qū)民間組織等等，也是農民實行村民自治的重要依托和載體。目前，湖北省楊林橋鎮(zhèn)的農村社區(qū)組織具有一定的典型意義。它按照“地域相近，產業(yè)趨同，利益共享，規(guī)模適度，群眾自愿”的原則設立社區(qū)，社區(qū)成立理事會，由本社區(qū)居民選舉產生，不拿報酬，根據(jù)社區(qū)居民的需求開展服務活動。這一農村社區(qū)組織是完全意義上的群眾組織，它在農村范圍擴大、人口增多而村委會功能不足的當前農村具有重要意義，是對夯實村民自治的社會基礎的有力回應。

　　注釋：

　�、俪鲇诟鞣N考慮，村委會淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設機構，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而置村民的利益和要求于不顧，大大喪失了原有的“自治”機能。用不少學者的話說就是，其“代理人”的角色超過了“當家人”的角色。其具體表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用行政威權，延伸“壓力型政府體制”的鏈條，強令村委會完成行政任務，隨意任免、撤換、停止、誡免村委會成員的職務、有意無意地不按時組織村委會換屆選舉，不支持村務公開，回避民主管理、民主監(jiān)督。

　�、诒M管這種情況不多見，但畢竟存在。其表現(xiàn)就是村委會以“自治”為由拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的指導，成了不受政權約束的“土圈子”和“獨立王國”，繼而出現(xiàn)“無政府”狀態(tài)。

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