林尚立：以政黨為中心：中國反腐敗體系的建構(gòu)及其基本框架

　　[摘要] 建構(gòu)反腐敗體系是政治體系得以健全和鞏固的內(nèi)在要求。反腐敗體系建設(shè)與政治體系建設(shè)是相輔相成的，政治體系特性能夠在反腐敗體系上得到直接的反映。中國為建構(gòu)反腐敗體系而進行的努力，是中國政治建設(shè)的具體體現(xiàn)。中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為領(lǐng)導(dǎo)的，并以政黨為行動中心展開的。隨著法治國家的建設(shè)和公民社會的成長，反腐敗的行動中心將從政黨，逐步擴大到國家與社會，逐步形成政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心反腐敗體系。

　　[關(guān)鍵詞] 政黨；

政治體系；

反腐敗

　　在任何政治體系中， 公共權(quán)力的蛻變必然導(dǎo)致政治體系的病變，所以，構(gòu)建防止公共權(quán)力腐化蛻變的反腐敗體系， 就成為政治體系得以維系和鞏固的基本條件。反腐敗體系的建構(gòu)不可能獨立于政治體系的建設(shè)和發(fā)展， 它與政治體系的特性以及成熟程度密切相關(guān)。中國的反腐敗體系的建構(gòu)與成長，就與中國的政治體系和國家建設(shè)邏輯密切相關(guān)，形成了以政黨為中心的中國特色的懲治與預(yù)防腐敗體系。本文將基于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（2005）和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008―2012 年工作規(guī)劃》（2008）這兩個文本，從歷史與現(xiàn)實兩個維度，探究以政黨為中心的中國反腐敗體系的形成與運行的內(nèi)在邏輯、基本結(jié)構(gòu)及其發(fā)展的趨勢。

　　一、反腐�。赫�黨行為、國家行為與社會行為

　　進入20 世紀，隨著普選制的全面展開，政黨政治逐漸成為現(xiàn)代民主政治的主軸。于是，不少西方國家，尤其是實行議會內(nèi)閣制的西方國家，走向了政黨國家的發(fā)展道路[1]，其具體表征就是：政黨國家化，即政黨成為國家權(quán)力運行的實際核心；
同時，國家政黨化， 即國家的政治生活在許多方面是在政黨意志與政黨運作下展開的。中國也是一個政黨國家，但其內(nèi)在邏輯與西方不同。西方是政黨在全面掌握和運行現(xiàn)代國家制度的過程中，基于政黨對社會的深刻影響以及政黨對國家體系的全面滲透而形成的；
而中國則是基于政黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代革命，并在革命后直接承擔(dān)起現(xiàn)代國家建設(shè)而形成的。換句話說，西方的政黨國家是基于政黨運行現(xiàn)代國家而產(chǎn)生的，而中國的政黨國家是基于政黨建設(shè)現(xiàn)代國家而形成的。這就意味著中國的現(xiàn)代政治體系是在政黨主導(dǎo)下確立起來的，是從政黨那里脫胎出來的，其維系與健全，離不開政黨的主導(dǎo)作用。中國政治體系的這種成長邏輯，決定了維系政治體系的反腐敗體系的成長必然以政黨反腐敗為其邏輯起點。

　　中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國政治體系的建設(shè)者與執(zhí)政者，維系政治體系的反腐敗體系就是以中國共產(chǎn)黨反腐敗為中心逐步建立起來的。中國共產(chǎn)黨反腐敗始于掌握國家政權(quán)之前。在革命年代，中國共產(chǎn)黨就從增強黨的組織、鞏固黨的權(quán)威和維護黨的信念出發(fā)，通過黨的章程和黨的紀律反對黨內(nèi)任何形式的腐敗行為。中國共產(chǎn)黨建立自己軍隊后，在領(lǐng)導(dǎo)軍隊的過程中，將黨的紀律與軍隊紀律有機結(jié)合，共同反對根據(jù)地政權(quán)中和軍隊內(nèi)部的各種腐敗行為[3]。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨一開始就把懲治和預(yù)防腐敗作為黨長期執(zhí)政的根本。新中國成立前夕，毛澤東就告誡全黨：勝利之后，“黨內(nèi)的驕傲情緒，以功臣自居的情緒，停頓起來不求進步的情緒，貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒，可能生長。因為勝利，人民感謝我們，資產(chǎn)階級也會出來捧場。敵人的武力是不能征服我們的，這點已經(jīng)得到證明了。資產(chǎn)階級的捧場則可能征服我們隊伍中的意志薄弱者。可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；
但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖彈面前要打敗仗。我們必須預(yù)防這種情況”。

　　如果我們不去注意這些問題，“我們就不能維持政權(quán)，我們就會站不住腳，我們就會失敗”。所以，新中國建立之后，中國共產(chǎn)黨就把懲治和預(yù)防腐敗與維護黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固新生政權(quán)以及進行社會主義革命和建設(shè)全面結(jié)合起來。

　　但是， 懲治和預(yù)防腐敗并沒有因為政黨掌握國家政權(quán)而從單純的政黨行為變?yōu)閲�家行為。這一方面與新生的國家政權(quán)以及新生的社會都是以政黨為核心建構(gòu)起來直接相關(guān)——因為， 在這樣的國家與社會建構(gòu)中，保持黨的干部與黨的組織的純潔性，是穩(wěn)定社會和鞏固政權(quán)的根本；

另一方面與黨要在新生的國家領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義革命， 建立社會主義社會有關(guān)，這種革命雖然要在國家層面進行政治、經(jīng)濟、社會與文化的深刻變革，但其實際的領(lǐng)導(dǎo)與推動者，不是國家，而是政黨。政黨是一個組織體系，國家則是一個制度體系。因而，在懲治和預(yù)防腐敗中，政黨行為與國家行為是完全不同的邏輯， 前者從組織的紀律與政黨的意識形態(tài)出發(fā)， 后者從法律與制度出發(fā)。所以，新中國建立之后，懲治和預(yù)防腐敗的著力點不在國家制度層面建設(shè)和發(fā)展， 而是在政黨與社會兩個層面進行努力。在政黨層面，這種努力著力于黨的組織建設(shè)、思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，這就將懲治和預(yù)防腐敗與革命后黨的建設(shè)有機結(jié)合起來；
在社會層面， 隨著經(jīng)濟與社會的社會主義改造不斷深入，廣大勞動者逐漸獲得主人翁地位，成為國家的主人， 維護國家權(quán)力的純潔性成為一種階級的使命——于是，在社會層面，這種努力就是將懲治和預(yù)防腐敗與廣大群眾參與的政治運動結(jié)合起來， 用階級斗爭所形成的群眾力量來限制權(quán)力腐敗的發(fā)生與蔓延。由于黨的組織是社會動員的主體，是政治運動的主導(dǎo)力量，所以，在懲治和預(yù)防腐敗中，這兩個層面實際上是一體的：黨的建設(shè)體現(xiàn)在政治運動之中，同時，政治運動中體現(xiàn)黨的建設(shè)，它們在懲治和預(yù)防腐敗中共同發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　“文革”之前，由于整個社會的發(fā)展是在“階級斗爭”的邏輯下展開的，因而，作為政黨行為的懲治和預(yù)防腐敗往往以各種政治運動的形式出現(xiàn)， 難免帶有階級斗爭的意味， 腐敗分子往往被作為階級敵人對待。在這其中，不是政黨的組織與紀律起作用，而是政黨的意識形態(tài)及其所動員的社會大眾起作用。這種政治運動的形式雖然能夠比較有效地遏制特定性質(zhì)的腐敗滋生， 但其極端形式也同時沖擊了黨的機體以及國家政權(quán)的正常運行�！拔母铩敝�后，隨著疾風(fēng)暴雨式的階級斗爭的結(jié)束，作為政黨行為的懲治和預(yù)防腐敗不再以政治運動形式展開，而轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^黨的制度約束和紀律懲戒來進行。這是一個質(zhì)的變化，意味著黨不再從政治斗爭的角度來看待腐敗和處置腐敗，而轉(zhuǎn)變?yōu)閺娜伺c制度的角度來看待腐敗和處置腐敗。1978 年12 月，黨的十一屆三中全會決定重建黨的紀律檢查委員會，由此，中國共產(chǎn)黨開始在黨內(nèi)全面構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗的組織體系、制度體系、工作體系與人員體系。

　　“文革”之后，隨著中國從政治運動時代全面進入改革開放與經(jīng)濟建設(shè)時代，整個社會的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化：黨政分開，使政府獲得應(yīng)有的法律地位和治理功能；
政企分開，使經(jīng)濟生活獲得自主的經(jīng)濟主體；
政社分開，使社會開始出現(xiàn)各種獨立的利益主體。權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制以及社會生活方式的轉(zhuǎn)型與變化，徹底改變了腐敗滋生的生態(tài)環(huán)境，各種新型的腐敗開始滋生與蔓延。在國家與社會不再完全統(tǒng)合在政黨的組織與體制內(nèi)的條件下，僅僅依靠政黨行為來懲治和預(yù)防腐敗自然是非常困難的，于是，呼喚懲治和預(yù)防腐敗的國家行為和社會行為也就成為形勢發(fā)展的必然要求。1987 年6 月，監(jiān)察部正式成立，由此，國家行政系統(tǒng)內(nèi)部開始建構(gòu)其懲治和預(yù)防腐敗的組織體系、制度體系、工作體系和人員體系。實際上，改革開放以后，在民主法治建設(shè)的推動下，隨著國家司法系統(tǒng)的全面恢復(fù)，國家懲治和預(yù)防腐敗的體系就開始逐漸恢復(fù)和發(fā)展；
直接針對腐敗的監(jiān)察體系建立， 意味著國家在這方面有了更為自覺的意識與戰(zhàn)略。在監(jiān)察部正式成立后兩年，行政訴訟法于1989 年正式頒布，由此，中國全面開啟了行政法治建設(shè)的歷程[5]。此后，國家先后頒布了國家賠償法（1994 年）、行政處罰法（1997 年）、行政監(jiān)察法（1997）、行政復(fù)議法(1999 年）、行政許可法（2003 年）、公務(wù)員法（2005）以及政府信息公開條例（2007）等。這些法律法規(guī)的頒布，為懲治和預(yù)防腐敗的國家行為體系的形成提供了比較堅實的法律和制度基礎(chǔ)。

　　伴隨國家行為出現(xiàn)的，必然是社會行為。因為，懲治和預(yù)防腐敗的國家行為起始于如下基本政治原則：國家公權(quán)來自民眾，必須維護公民的權(quán)益，接受公民的監(jiān)督。這個原則決定了如果沒有預(yù)防與監(jiān)督腐敗的社會動機與行為存在，國家行為是難以取得實際成效的。當然，從邏輯上講，在懲治和預(yù)防腐敗問題上，社會行為不是國家行為的派生，因為，權(quán)力源于社會，社會自然擁有監(jiān)督權(quán)力運行，防止權(quán)力腐敗的權(quán)利與義務(wù)。從一定意義上講，國家行為是基于社會行為而形成的， 國家行為的強弱在一定程度上取決于社會行為的強弱， 而社會行為的強弱則直接取決于社會自身的發(fā)育水平以及它與國家、政黨所建立起來的關(guān)系。所以，國家行為的出現(xiàn)，在表明國家開始通過自身的組織、制度與價值體系的健全與完善來懲治和預(yù)防腐敗的同時， 也表明國家開始重視社會作為制約國家的力量在這方面的作用， 并予以法律和制度上的保障。實踐表明，市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自主性的成長，正不斷增強社會行為的力度、廣度和效度，在政黨、國家之外，社會行為逐漸成為具有一定自主性的懲治和預(yù)防腐敗的重要力量。

　　然而，必須指出的是，中國懲治和預(yù)防腐敗的整個體系并不因為國家行為和社會行為產(chǎn)生而出現(xiàn)中心的位移，即整個體系依然以政黨為中心展開，只不過在戰(zhàn)略、策略與機制上更加強調(diào)法律、制度、民主以及各種維權(quán)行動的價值和意義， 從而更加體現(xiàn)出國家性與社會性。1993 年1 月，中央紀委、監(jiān)察部機關(guān)實現(xiàn)合署辦公。這種工作機制的出現(xiàn)充分顯現(xiàn)了政黨在反腐敗體系中的中心地位。黨的十六大之后，中國共產(chǎn)黨從提高黨的執(zhí)政能力， 鞏固黨的執(zhí)政地位出發(fā)，全面構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系，先后頒布了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（2005）和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008―2012 年工作規(guī)劃》（2008）。這兩份重要文件全面奠定了以政黨行為為核心的中國懲治和預(yù)防腐敗體系。

　　綜上所述， 中國懲治和預(yù)防腐敗體系的形成和發(fā)展與中國政治體系的形成和發(fā)展緊密相關(guān)。在這個過程中，政黨始終是反腐敗體系的中心力量。這一方面與黨建國家的歷史以及政黨國家的現(xiàn)實密切相關(guān)，另一方面與黨管干部的體制密切相關(guān)。這個特點決定了中國懲治和預(yù)防腐敗的體系有其獨特的價值基礎(chǔ)、制度體系和行動邏輯。

　　二、反腐敗：價值、制度與行動

　　盡管中國共產(chǎn)黨到了2005 年才開始提出要全面建立懲治和預(yù)防腐敗體系， 并努力使其成為中國懲治和預(yù)防腐敗的長效機制，但以政黨為中心懲治和預(yù)防腐敗的指導(dǎo)思想、制度格局與行動邏輯早已存在，因而，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的目的就是如何將既有的原則、組織、制度、機制整合為有機體系，使其在相互配合、相互促進中系統(tǒng)化、制度化和長效化。因此，中國共產(chǎn)黨力圖建立的懲治和預(yù)防腐敗體系，既立足于歷史與現(xiàn)實，也立足于發(fā)展與創(chuàng)新，比較全面地體現(xiàn)了中國反腐敗的價值基礎(chǔ)、制度體系和行動邏輯。

　　(一)反腐敗的價值基礎(chǔ)

　　這個價值基礎(chǔ)可以體現(xiàn)為一系列的原則，但最關(guān)鍵的是對反腐敗出發(fā)點的價值定位。以政黨為中心的中國反腐敗是從提高黨執(zhí)政的合法性與有效性，從而實現(xiàn)長期執(zhí)政的目的出發(fā)的。合法性關(guān)系中國共產(chǎn)黨執(zhí)政中的人心向背，這直接決定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的社會基礎(chǔ)，事關(guān)執(zhí)政黨的生死存亡；
有效性關(guān)系中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力，這直接關(guān)系中國共產(chǎn)黨駕馭全局、應(yīng)對危機、保障發(fā)展的能力，事關(guān)國家與民族的前途命運。在這個出發(fā)點上，中國共產(chǎn)黨將黨的利益、國家利益與民眾利益融為一體，視黨的存亡為國家和民族存亡的前提。

　　因而，反腐倡廉首先與黨的自身建設(shè)緊密結(jié)合起來。具體來說，就是通過反腐敗，促進黨的自身建設(shè)，提高黨拒腐防變的能力；
同時，通過黨自身組織建設(shè)、制度建設(shè)、思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，全面提高黨自身反腐倡廉的能力。為此，反腐敗的行動起點是黨員與黨員干部的教育與管理，而黨的組織建設(shè)和制度建設(shè)是實現(xiàn)這種教育與管理的組織基礎(chǔ)和制度保障。所以，作為執(zhí)政黨，反腐倡廉的首要任務(wù)就是充分做到“黨要管黨”。然而，實踐表明要做到這一點并不容易，因為，目前的體制使得黨的各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部無法從具體的行政事務(wù)中超脫出來，自然也就無法專注于黨的事務(wù)。這個矛盾是目前反腐倡廉中遇到的最直接，也是最嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　其次，反腐倡廉與黨的執(zhí)政能力緊密結(jié)合起來。具體來說，就是通過反腐倡廉，不斷提高執(zhí)政黨選拔、監(jiān)管干部的能力， 提高黨科學(xué)與民主決策的能力，提高黨協(xié)調(diào)國家體系，整合社會利益的能力，即黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力。為此，黨不僅要加強自身的制度建設(shè)， 而且要提高黨建設(shè)國家基本制度以及經(jīng)濟與社會管理制度的能力， 并努力使黨的制度、國家制度以及社會管理制度相協(xié)調(diào)。例如，黨的干部制度與國家公務(wù)員制度的協(xié)調(diào)問題、黨內(nèi)決策制度與國家民主制度的協(xié)調(diào)問題、黨內(nèi)監(jiān)督制度與黨外各種監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)問題，等等。為此，中國共產(chǎn)黨在改革開放之后， 把制度建設(shè)作為黨和國家建設(shè)的根本，同時也作為懲治和預(yù)防腐敗的根本。

　　再次，反腐倡廉與黨推進的民主建設(shè)緊密結(jié)合。中國共產(chǎn)黨認為人民民主是社會主義的生命， 在實踐中，是懲治和預(yù)防腐敗的重要途徑。黨能否有效領(lǐng)導(dǎo)人民民主的建設(shè)和發(fā)展， 直接關(guān)系黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。所以，黨在強調(diào)反腐倡廉的同時，也高度強調(diào)民主建設(shè)，并努力將它們有機結(jié)合起來。中國共產(chǎn)黨將這種結(jié)合的最佳結(jié)合點定位在民主監(jiān)督之上。為此，我們黨建構(gòu)了從黨內(nèi)到黨外，從黨員到黨的干部， 從黨的基層組織到黨中央政治局的監(jiān)督體系，涉及的監(jiān)督形式多種多樣，如政治監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨派監(jiān)督，等等。正是基于上述出發(fā)點以及由此形成的相關(guān)價值選擇， 中國共產(chǎn)黨把懲治與預(yù)防腐敗體系建構(gòu)在增強教育、健全制度和強化監(jiān)督的三者有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上。

　　(二)反腐敗的制度體系

　　改革開放以后， 中國的反腐敗戰(zhàn)略出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，即從“政治運動式的階段性反腐”逐漸轉(zhuǎn)向“制度性的長效性反腐”。這個轉(zhuǎn)變至今，經(jīng)歷了三個階段：一是恢復(fù)法紀，使反腐敗建立在法紀基礎(chǔ)之上。這個時期主要是上世紀的80 年代。二是建章立制，形成懲治與預(yù)防腐敗的專門法律與制度。這個時期主要是上世紀的90 年代。三是建構(gòu)體系，努力建立各項制度相配套的懲治和預(yù)防腐敗的綜合治理體系。可見，中國的反腐敗制度體系基本上經(jīng)歷了從無到有，從邊緣到中心的發(fā)展過程。這個過程實際上蘊含了雙向制度建設(shè)：一是反腐敗的專門制度建設(shè)；
二是國家基本制度的建設(shè)和完善。懲治和預(yù)防腐敗的綜合治理體系， 就是力圖將兩個方面的制度建設(shè)有機統(tǒng)一起來，從而形成一個相互協(xié)同、相互支撐的制度網(wǎng)絡(luò)體系。這個制度網(wǎng)絡(luò)體系也是以政黨為中心展開的，具體包括三個層次：黨內(nèi)制度、監(jiān)督制度和管理制度。

　　黨內(nèi)制度體系以民主、監(jiān)督和懲戒為三大支柱，其中民主扮演著越來越重要的角色， 因為對政黨來說，民主不僅能夠在反腐敗上產(chǎn)生積極成效，而且能夠大大提升政黨執(zhí)政的合法性與有效性。就反腐敗來說，民主所具有的效力也是雙重的：一方面能夠起到規(guī)范權(quán)力，預(yù)防腐敗的效應(yīng)；
另一方面能夠保障權(quán)利，起到維護和保障反腐敗力量的作用。圍繞著民主，黨內(nèi)的制度建設(shè)主要集中在兩個方面：一是黨內(nèi)民主集中制度，主要保障黨內(nèi)的集體領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制、職位分配體制的民主化與規(guī)范化；
二是黨內(nèi)的選舉與代表制度， 主要保障黨員以及黨代表在黨內(nèi)的權(quán)利、地位與功能發(fā)揮。圍繞著監(jiān)督，黨內(nèi)制度建設(shè)主要集中在三個方面：一是包括政治局在內(nèi)的各級黨的領(lǐng)導(dǎo)班子接受黨代表大會及其代表監(jiān)督的制度， 如報告制度；

二是以各級紀委為核心形成的黨內(nèi)紀律監(jiān)督制度，如巡視制度；
三是以黨員權(quán)利行使為基礎(chǔ)形成的各種民主監(jiān)督制度，如信訪制度。圍繞著懲戒，黨內(nèi)制度建設(shè)主要集中在三個方面：一是建立各種形式的反腐倡廉責(zé)任制度；
二是規(guī)范各種紀律處分條例；
三是規(guī)范紀檢機關(guān)依法辦案的程序與形式。

　　監(jiān)督制度體系不僅是預(yù)防腐敗的根本制度體系，也是保障黨執(zhí)政合法性的制度基礎(chǔ)。所以，不論從哪個角度講，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政的過程中都高度重視監(jiān)督制度體系的建設(shè)。當然，這其中有個發(fā)展過程，其動力一方面來自民主的發(fā)展；
另一方面來自觀念的變化。民主的發(fā)展使得權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行方式發(fā)生變化，為監(jiān)督制度體系的發(fā)展提供必要的動力與空間；
觀念的變化，如政黨的執(zhí)政觀念的變化、社會法律意識與權(quán)利觀念的變化等，為監(jiān)督制度體系的發(fā)展提供了社會基礎(chǔ)與創(chuàng)新動力。目前監(jiān)督體系主要圍繞兩大維度來構(gòu)建。一是圍繞著監(jiān)督主體所構(gòu)成起來的監(jiān)督制度體系，主要有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)的監(jiān)督（監(jiān)察、審計、財政等）、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督。監(jiān)督主體往往是通過多種監(jiān)督形式來展開監(jiān)督，如群眾監(jiān)督的形式有：基于知情權(quán)所形成的信息公開的監(jiān)督；
基于參與權(quán)所形成的決策聽證等政策監(jiān)督；
基于表達權(quán)所形成的信訪監(jiān)督；
基于監(jiān)督權(quán)所形成的批評監(jiān)督等。二是圍繞著監(jiān)督對象而形成的監(jiān)督制度體系， 具體涉及的有對干部人事權(quán)行使的監(jiān)督；
對司法權(quán)行使的監(jiān)督；
對行政審批與行政執(zhí)法的監(jiān)督；

對財政與金融活動的監(jiān)督；
對國有資產(chǎn)的監(jiān)督等。從監(jiān)督制度體系的建構(gòu)可以看出，這個體系雖然仍以政黨為核心，但其監(jiān)督的主體和對象已大大超出政黨本身， 涉及來自國家與社會的監(jiān)督力量、監(jiān)督對象以及相應(yīng)的制度體系。因而，在構(gòu)建監(jiān)督制度體系中，政黨、國家與社會是有機統(tǒng)一的，相互借用，相互支撐，共同對權(quán)力的運行發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　管理制度體系建設(shè)在預(yù)防腐敗中的作用常常是不可估量的。管理制度體系合理，能夠最大限度地預(yù)防與抑制腐敗。權(quán)力的腐敗源于權(quán)力的運用，而權(quán)力運用與具體的管理制度有關(guān)。管理制度的缺陷往往成為腐敗的誘因或滋生腐敗的溫床。所以，預(yù)防腐敗的基本工作就是要使主要的管理制度健全起來，時刻堵漏補缺，最大限度地控制管理制度可能產(chǎn)生的腐敗陷阱， 使國家的基本管理制度不僅能夠產(chǎn)生治理效應(yīng)，而且能夠保護公共權(quán)力，有利于治理人才涌現(xiàn)。當下黨和政府主要關(guān)注的管理制度建設(shè)有：干部人事制度的改革；
司法體制的改革；
行政管理與社會管理體制的改革；
財稅、金融和投資體制的改革；
國有企業(yè)的改革；
包括政府采購、招標制度、土地審批與監(jiān)管制度在內(nèi)的社會主義市場體系的建設(shè)與完善等。

　　很明顯，這三大方面的制度是以政黨為中心逐漸向外延伸的。就懲治和預(yù)防腐敗來說，黨內(nèi)制度是根本，監(jiān)督制度是關(guān)鍵，管理制度是基礎(chǔ)，三者都是不可或缺的。這也就意味著政黨懲治和預(yù)防腐敗離不開整個國家制度體系的建設(shè)和完善， 同時國家反腐敗的制度體系建設(shè)也離不開政黨反腐敗制度體系的健全與有效。這其中的相互依存是客觀存在的，問題是在懲治和預(yù)防腐敗的具體行動上如何定位，這直接關(guān)系到懲治和預(yù)防腐敗是以國家行為為主，還是政黨行為為主。事實上，中國反腐敗的行動邏輯依然是從政黨出發(fā)，所以，從根本上來講，依然是政黨行為主導(dǎo)了反腐敗。

　　(三)反腐敗的行動邏輯

　　中國共產(chǎn)黨明確認為：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是加強反腐倡廉建設(shè)的根本政治保證�；�于這樣的原則，中國共產(chǎn)黨所力圖構(gòu)建的懲治和預(yù)防腐敗體系的責(zé)任和行動第一主體都落實于執(zhí)政黨之上�！督�立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008 ― 2012 年工作規(guī)劃》(2008)的一些規(guī)定充分體現(xiàn)了這一點。比如，規(guī)定一：各級黨委是反腐倡廉建設(shè)的責(zé)任主體，擔(dān)負著全面領(lǐng)導(dǎo)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的政治責(zé)任。規(guī)定二：嚴格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委（黨組）書記負總責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員根據(jù)分工抓好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，實行黨政齊抓共管。規(guī)定三：各級紀委要充分履行黨章賦予的職責(zé)，協(xié)助黨委抓好《工作規(guī)劃》各項任務(wù)的分解和落實，制定實施方案，作出具體安排，健全工作機構(gòu)，組織有關(guān)部門抓好工作落實。規(guī)定四：由紀委書記擔(dān)任同級黨委反腐敗協(xié)調(diào)小組組長，加強對重大案件的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督辦。規(guī)定五：堅持依紀依法辦案。規(guī)定六：加強紀檢、審判、檢察、公安、監(jiān)察、審計等執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)的協(xié)作配合，完善跨區(qū)域協(xié)作辦案及防逃、追逃、追贓機制，進一步形成懲治腐敗的整體合力。從列舉的六方面規(guī)定可以清晰地看到，懲治和預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建與運行的方方面面，都以政黨為第一主體，并以政黨為主導(dǎo)帶動國家與社會的相關(guān)體系。另外，從這些規(guī)定中，我們也可以清晰地看出，案件的調(diào)查和定性也基本上首先由黨的紀檢部門來進行，如果觸犯法律，依法懲治也必然是在依紀懲戒之后，而對其法律公訴也是由政黨與監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合辦公所形成的機構(gòu)來完成，而在這個機構(gòu)中，政黨是絕對的主體力量。

　　三、反腐�。鹤呦蛴蓄I(lǐng)導(dǎo)的多中心體系

　　反對腐敗，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，是社會民眾的普遍要求，也是國家政權(quán)的基本使命。國家一旦在這方面失去基本的作為，也就徹底失去了創(chuàng)造治理的能力。國家政權(quán)是建構(gòu)懲治和預(yù)防腐敗體系的主體力量，在建構(gòu)懲治和預(yù)防腐敗體系的過程中，可能會充分考慮社會的要求與意見，但最終都會從國家政權(quán)本身的內(nèi)在要求與基本特性出發(fā)來構(gòu)建這個體系，以保證這個體系能夠最大限度地對國家政權(quán)起到維護和保障作用。因為，反腐敗的直接目的就是要維護國家政權(quán)的基本原則、基本體系、基本力量以及基本使命不被侵蝕或破壞，而因此所必然帶來的社會效益并不是反腐敗的邏輯出發(fā)點。由此可以斷定， 中國建構(gòu)以政黨為中心的懲治和預(yù)防腐敗體系具有其內(nèi)在的合理性， 它與以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的中華人民共和國政治體系相適應(yīng)，符合中國政治體系建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)在要求。

前面的分析表明， 建構(gòu)以政黨為中心的懲治和預(yù)防腐敗體系與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、掌握國家政權(quán)以及領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義國家的革命和建設(shè)歷程緊密相關(guān)，即與中國共產(chǎn)黨所進行的“黨建國家”的歷史邏輯緊密相關(guān)。從國家建設(shè)的角度來看，“黨建國家”是一種國家建設(shè)形態(tài)，體現(xiàn)為政黨是推動國家建設(shè)的核心力量與領(lǐng)導(dǎo)主體。政黨一方面通過其路線、方針和政策領(lǐng)導(dǎo)和推動國家建設(shè)，另一方面則通過其選派的干部掌握國家政權(quán)， 運行國家制度和治理國家事務(wù)來推動和實踐國家建設(shè)。于是，“黨管干部”是“黨建國家”的基本特征。中國的國家建設(shè)正在按照中國特色社會主義建設(shè)的總體布局展開，努力推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)，這決定了“黨建國家”要經(jīng)歷相當長的時期�！包h建國家”必然要求“黨管干部”，在“黨管干部”的前提下， 懲治和預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)必然是以政黨為中心。這也就意味著，盡管改革開放以來，在國家政權(quán)建設(shè)中， 基于憲法和法律所建構(gòu)的懲治和預(yù)防腐敗的法規(guī)、機構(gòu)、機制有很大發(fā)展，但懲治和預(yù)防腐敗體系不論現(xiàn)在還是未來， 都必然還是以政黨為中心。這是中國政治體系的內(nèi)在要求。所以，中國懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè)和發(fā)展， 不僅有賴于民主法治的建設(shè)，更有賴于黨的建設(shè)。從懲治和預(yù)防腐敗的角度看，黨的建設(shè)必須以擴大黨內(nèi)民主為出發(fā)點，以制度建設(shè)為根本，全面建構(gòu)黨與國家、黨與社會的關(guān)系，優(yōu)化黨內(nèi)的權(quán)力配置，健全黨內(nèi)的各項制度，強化黨內(nèi)的監(jiān)督體系。黨建的水平直接決定以政黨為中心的懲治和預(yù)防腐敗體系的完善程度和運行成效。黨建不力， 懲治和預(yù)防腐敗體系就難有根本成效；
而黨建的關(guān)鍵是要從制度上解決“黨要管黨”這個最為根本的問題。解決“黨要管黨”的難點在于如何把黨的自我管理與黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)使命有機結(jié)合起來。從理論與實踐來看，這種結(jié)合的核心機制就是黨內(nèi)民主制度。健全而完善的黨內(nèi)民主制度， 不僅能夠有效規(guī)范黨內(nèi)的權(quán)力運行和干部行為；
而且能夠提高黨的民主決策、科學(xué)決策和依法決策的能力， 從而全面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力。(點擊此處閱讀下一頁)從懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè)與發(fā)展來說，

　　黨內(nèi)民主制度建設(shè)的根本點在于如何從體制和機制上全面完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制。集體領(lǐng)導(dǎo)體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的根本體制和基本特色，這個體制的完善與健全，關(guān)系黨內(nèi)民主的運行，也關(guān)系國家制度的建設(shè)和發(fā)展，不論從哪個角度講，都具有重要的戰(zhàn)略價值。

　　懲治和預(yù)防腐敗體系雖然以政黨為中心構(gòu)建，但懲治和預(yù)防腐敗的工作必須依靠國家政權(quán)以及全社會的力量來進行。所以，以政黨為中心的懲治和預(yù)防腐敗體系，必須積極有效地聯(lián)合國家政權(quán)體系以及全社會各方面的力量共同進行腐敗的防治。改革開放以來，國家政權(quán)體系在依法治國的推動下有了很大的發(fā)展，積累了比較豐富的防治腐敗的法律資源、組織資源、制度資源和技術(shù)資源；
與此同時，在市場經(jīng)濟和民主法治建設(shè)的推動下，社會力量也日益成熟，廣泛的大眾參與以及蓬勃發(fā)展的社會組織和社會公共空間，已日益成為預(yù)防腐敗的重要社會基礎(chǔ)和監(jiān)督力量。從世界各國的經(jīng)驗來看，懲治和預(yù)防腐敗是一項系統(tǒng)工程，需要多方參與、多面監(jiān)控、多元治理。正如美國學(xué)者邁克爾·約翰斯頓所言：“在一個先進的社會里，這些使腐敗受到制約的力量并不一定就是那些首先就把腐敗置于控制之下的社會力量。有效的法律、懲戒和反腐敗態(tài)度既是民主和經(jīng)濟發(fā)展的原因，也是結(jié)果。因此，改革具有重要的社會特性：法律和程序必須與文化價值、公平觀念及合法權(quán)威相提并論。公民中可能出現(xiàn)的種種反應(yīng)也必須受到重視�！盵7]因此，可以預(yù)見，在中國懲治和預(yù)防腐敗的進程中，國家與社會將扮演越來越重要的角色，發(fā)揮越來越關(guān)鍵的作用。這就要求以政黨為中心的懲治和預(yù)防和腐敗體系在未來的建設(shè)與發(fā)展中， 提升為以政黨為領(lǐng)導(dǎo)的多中心的懲治和預(yù)防腐敗體系。一旦朝向多中心發(fā)展，那么懲治和預(yù)防腐敗體系的組織架構(gòu)、監(jiān)控體系和運行方式都會發(fā)生一系列新的變化和發(fā)展， 其內(nèi)在的價值原則也會有所變化。必須指出的是，多中心的腐敗防治并不是要割裂以政黨為領(lǐng)導(dǎo)的懲治和預(yù)防腐敗體系， 而是要增強國家制度體系和社會參與力量在懲治和預(yù)防腐敗體系中的相對自主性， 更好地發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢，使它們的組織、制度與行動也能夠形成一個相對獨立的體系，從而在政黨領(lǐng)導(dǎo)下，與黨的體系一起共同發(fā)揮懲治和預(yù)防腐敗的作用。

　　四、結(jié)論

　　建構(gòu)懲治和預(yù)防腐敗體系是任何政治體系建設(shè)和發(fā)展的基本使命。所以，中國共產(chǎn)黨提出建構(gòu)懲治和預(yù)防腐敗體系， 不僅表明中國共產(chǎn)黨反對腐敗的決心， 而且表明中國的政治體系在自我完善和鞏固方面取得了實質(zhì)性的進步與發(fā)展。中國的政治體系賦予了懲治和預(yù)防腐敗體系的中國特色， 即形成了以政黨為中心的建構(gòu)原則。所以，中國懲治和預(yù)防腐敗體系有其獨特的價值基礎(chǔ)、制度體系和行動邏輯。但從發(fā)展的角度看， 這個體系還需要進一步充實和完善。中國懲治和預(yù)防腐敗體系充實和完善的方向是形成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的多中心的腐敗防治體系，充分發(fā)揮國家政權(quán)與社會大眾在懲治和預(yù)防腐敗中的作用�；�于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的懲治和預(yù)防腐敗體系依然扮演決定性角色。為此，中國共產(chǎn)黨必須更加全面地加強自身建設(shè)，從體制與機制上落實“黨要管黨”的原則，而其中圍繞著健全和完善集體領(lǐng)導(dǎo)體制的黨內(nèi)民主制度建設(shè)具有關(guān)系全局的戰(zhàn)略意義。

　　　　[參考文獻]

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　　　　[6] 本報記者.胡錦濤在十七屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)加強以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設(shè)努力為發(fā)展中國特色社會主義提供有利條件和堅強保障[N].人民日報，2008-01-16(01).

　　　　[7] [美]邁克爾·約翰斯頓.腐敗征候群：財富、權(quán)力和民主[M].袁建華，譯.上海：上海世紀出版集團，2009：205.

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