于建嶸：建立縣級改革試驗區(qū)的設(shè)想

　　·在權(quán)力運行中，縣級黨委處于地方的權(quán)力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督

　　·可以說，縣級黨政已經(jīng)形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向

　　·應(yīng)拓寬思路，進行縣級人大、行政與司法系統(tǒng)的綜合改革試驗

　　縣委書記可由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內(nèi)的黨員、人大代表或民眾選舉產(chǎn)生，對其治下的民眾并不負有直接責(zé)任。圖/向春

　　難以制約的縣委書記權(quán)力魔杖

　　當前縣級政權(quán)運作有一個明顯的權(quán)力悖論。一方面，為數(shù)眾多的縣級黨政負責(zé)人用掌握的權(quán)力侵犯農(nóng)民土地、不當拆遷居民住房，有的還把國家司法作為私人工具，對付那些對其批評建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾采取各種控制手段；
另一方面，針對近年基層頻發(fā)的官民沖突事件，縣級官員表示，由于許多部門實行垂直管理，縣級黨政缺乏綜合調(diào)控能力，是以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限責(zé)任。

　　行“惡政”的能力不受制約，圖“善治”的能力卻捉襟見肘，這一權(quán)力悖論說明，縣級黨政的政治定位、橫向政治權(quán)力制衡和縱向行政分權(quán)都存在缺陷。

　　執(zhí)政黨地位決定黨處于行政權(quán)、司法權(quán)等之上，各級人民代表大會也不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)。制度設(shè)計上，縣域范圍內(nèi)，對黨權(quán)的制約主要依賴于黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，而這難以落實：紀委監(jiān)督同級黨委是“以下犯上”；
地方人民代表大會沒有任免和監(jiān)督縣委書記的權(quán)力；
新聞監(jiān)督也很難；
信訪制度異化，民眾行使監(jiān)督建議權(quán)的合法渠道嚴重堵塞。現(xiàn)實政治中，對縣委書記的制約主要是來自上級黨委，但又天高皇帝遠。

　　因此，在權(quán)力運行中，縣級黨委處于地方的權(quán)力制衡之上，縣委書記可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督。

　　縱向分權(quán)損傷地方行政能力

　　正因難以制衡縣委書記權(quán)力，目前是靠中央集權(quán)縮小地方黨政的權(quán)力。在行政權(quán)的縱向分割上，主要是通過將重要部門如國稅、海關(guān)、鐵道、能源、銀行、外匯等劃歸中央直管，工商等劃為省級直管，剝奪縣級黨政的部分財權(quán)和事權(quán)。

　　但這些措施損害了縣級黨政主導(dǎo)本地經(jīng)濟和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務(wù)的管理。用以扼制地方獨大的縱向分權(quán)，加劇了縣級黨政有限權(quán)力與無限責(zé)任間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

　　雙重權(quán)力來源，對誰負責(zé)?

　　更加嚴重的是，在現(xiàn)代國家，地方行政區(qū)劃應(yīng)有明確的最高責(zé)任機構(gòu)；
一個地方的民眾，應(yīng)能找到對其權(quán)利、利益負責(zé)的最高主政官員。但現(xiàn)實中縣級黨政并不定位于此。縣委書記可由上級黨委直接任命，而不是真正由縣域范圍內(nèi)的黨員、人大代表或民眾選舉產(chǎn)生，對其治下的民眾并不負有直接責(zé)任。

　　縣級政府的權(quán)力，一來自地方人民代表大會的授權(quán)，二來自中央政府的授權(quán)。然而在現(xiàn)實中，縣長的選舉需要上級的備案或批準，對上負責(zé)遠超過對下負責(zé)�？h級黨委與政府的不同權(quán)力來源，以及政府的雙重權(quán)力來源，造成地方黨政責(zé)任目標不清晰，縣級黨政的有限權(quán)力，又無能力對地方事務(wù)進行全面管理，最后，沒有哪個機構(gòu)、哪個人能對地方負全責(zé)。民眾在尋求權(quán)益救濟或有其他訴求時，當?shù)毓賳T能以“沒權(quán)管不了”來推脫，但當?shù)攸h政侵犯民眾權(quán)益時，又沒有機構(gòu)能對其進行制衡，從而造成矛盾和政治壓力向上級政府和中央轉(zhuǎn)移。

　　另外，干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵機制出了問題。壓力體制促使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人不擇手段地保護官場的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；
干部異地為官制度和頻繁調(diào)動，使得縣級黨政負責(zé)人對轄區(qū)失去了身份認同與道義責(zé)任，失去了對地方利益的長期考量。目前還未建立起對縣級黨政負責(zé)人進行科學(xué)評價的標準，也沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機制。結(jié)果，縣級黨政容易不求“善治”，對本地民眾和中央政府雙重不負責(zé)任�？梢哉f，縣級黨政已經(jīng)形成了獨立利益，在施政行為中官員的個人選擇有了私利化傾向。

　　針對這種情況，浙江、廣東等已進行了一些改革，被稱為“強縣擴權(quán)”或“省管縣”，將原屬市政府的一些行政審批、審核權(quán)下發(fā)給縣，以提高縣的行政效能；
將縣財政直接同省財政掛鉤，在財政分成方面也有所改變。這一定程度上提高了縣級政權(quán)的自主權(quán)，但它解決不了縣級政權(quán)的權(quán)力監(jiān)督問題，增加了權(quán)力濫用的風(fēng)險。海南強縣擴權(quán)后，數(shù)位縣委書記的腐敗案就說明了這點。

　　另一政改思路，以安徽宣城的“黨政合一、交叉任職”為代表，它是針對重復(fù)分工導(dǎo)致的工作效率下降而進行的改革。但改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，作用有限。

　　七大綜合配套改革試驗區(qū)的改革主要集中在行政權(quán)范圍內(nèi)，不足以解決權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內(nèi)進行。應(yīng)拓寬思路，進行縣級改革試驗。

　　縣人大改革：真選，專職化，取消常委會

　　首先是縣人大的改革�？h人大代表應(yīng)取得本縣戶口兩年以上，或在本地連續(xù)工作/居住八年以上，以保證對本地利益的認同。

　　縣人大代表的選舉，突破選舉法中有關(guān)“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”的規(guī)定，實行同票同權(quán)。

　　由選民直接選舉的人大代表候選人，均列入正式代表候選人，不再受選舉法中的比例限制和正式代表候選人確認程序的限制。代表候選人名單應(yīng)當由現(xiàn)行的在選舉日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以讓候選人有充分時間與選民接觸并宣傳自己的主張，以真正搞活競選。

　　縣人大代表要專職化。當選代表為國家公務(wù)員的，保留公務(wù)員（或教師）身份，但在任代表期間不再擔(dān)任原職務(wù)，不再擔(dān)任代表后自動恢復(fù)原公職。當選的人大代表享有高于本地科局級以上公務(wù)員平均工資，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。當選期間的升級和加薪等按在職時處理。非公職人員當選代表的，按上述標準發(fā)給工資并辦理保險。

　　為每位縣人大代表設(shè)立專用經(jīng)費，專用經(jīng)費限額，由人民代表掌握使用。人大代表應(yīng)在其當選選區(qū)設(shè)立工作室，公布聯(lián)系方式，有責(zé)任向其選民匯報工作，對群眾反映問題的處理結(jié)果及時反饋。

　　縣人大代表有權(quán)配備助理，助理工資等費用由該代表的專用經(jīng)費列支。助理可以采取資格制，經(jīng)考試取得資格者可以在省范圍內(nèi)由人大代表聘用。

　　取消縣人大常委會，最終達到人大主任的“去官員化”。人大常委會委員因其人數(shù)少、來源狹窄、任職時間長，實踐中早已官員化了。人大代表專職化以后，因人數(shù)并不很多，完全可以通過人大全體會議來審議相關(guān)事項，不需再設(shè)常委會。

　　縣人大主任應(yīng)由全體代表選出。條件成熟時，限制政府官員擔(dān)任人大主任，由不具備公職者擔(dān)任，更好地體現(xiàn)人大的性質(zhì)。

　　取消選舉縣政府領(lǐng)導(dǎo)時候選人的人數(shù)或比例限制，提名、醞釀候選人的時間由不得少于兩天延長至不得少于二十日。進一步保障人大的罷免、質(zhì)詢、詢問、調(diào)查等各項權(quán)力，落實人大“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”的權(quán)力。

　　行政改革：選縣官，增權(quán)限

　　然后是縣行政改革。改革異地為官制度。政務(wù)官應(yīng)具備取得本縣戶口五年以上或在本地連續(xù)工作/居住十年以上的資格，以發(fā)揮地方精英對地方政治的主導(dǎo)作用。在縣級人民代表大會的代表專職化基礎(chǔ)上，在取消候選人人數(shù)限制和延長提名時間的前提下，由縣級人大代表選舉縣行政長官。經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

　　當選的縣行政長官在任期內(nèi)，不得升遷或調(diào)動。辭職的，至少在兩年內(nèi)不得擔(dān)任任何公職。

　　黨政一體，交叉任職。縣行政長官應(yīng)是黨員，當選后同時擔(dān)任縣委書記。其行使的行政權(quán)力，要受到人大的監(jiān)督和司法機關(guān)的制衡。作為一縣之長，應(yīng)就一縣范圍內(nèi)的所有事項向該縣居民負責(zé)。

　　改革現(xiàn)在行政權(quán)層級劃分，給予縣級政權(quán)實在的政治授權(quán)。在財政上實行“省管縣”，即在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政直接同省財政掛鉤；
另外，在財政分成方面，也應(yīng)擴大縣級財政的分成比例。

　　把部分省市經(jīng)濟和社會管理權(quán)下放給縣級政府，應(yīng)涵蓋計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等方面。除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定，須經(jīng)市審批或由市管理的，由縣自行審批、管理；
須經(jīng)市審核、報省審批的，由縣直接報省審批。對國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定的，須經(jīng)市審核、審批的事項，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權(quán)、機構(gòu)延伸、個案處理的辦法；
爭取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意。

　　條件成熟時，應(yīng)明確中央與地方各級政府權(quán)限劃分，逐步法制化。除關(guān)系國家全局、地方無法承擔(dān)的事務(wù)外，應(yīng)給予縣級政權(quán)完全的政治授權(quán)。

　　司法改革：兩院改垂直領(lǐng)導(dǎo)

　　法院和檢察院實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，縣級兩院不再對本級人大負責(zé)并報告工作，改向上級兩院負責(zé)并報告工作。開始階段，縣級兩院可以改由市兩院領(lǐng)導(dǎo)，市與省、中央兩院關(guān)系不變；
條件成熟時，整個兩院系統(tǒng)全部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)費上脫離縣級政府，先由市級財政保障，條件成熟時，直接由中央財政供給。人事上，兩院領(lǐng)導(dǎo)由上級任命，不再由地方人大選舉。

　　取消縣級政法委的設(shè)置，兩院工作不再受縣級黨委指導(dǎo)。法院內(nèi)部不再設(shè)立審判委員會，全面轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹ü儇撠?zé)制。

　　法院院長應(yīng)有專業(yè)背景，不應(yīng)從其他黨政機關(guān)調(diào)任。法官實行異地任職和流動回避制，以更好地保持司法機關(guān)獨立性，以免與當?shù)攸h政形成利益共同體。

　　縣級政府違反各級法律、法規(guī)的抽象行政行為，應(yīng)列入法院審理范圍。法院受理案件的范圍，只受法律的限制，不受各種紅頭文件或內(nèi)部精神的制約。將社會糾紛納入法制解決的軌道。

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