金太軍 林莉：新農(nóng)村建設(shè)視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊： 
作為政府系統(tǒng)中的最基層的子系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是國家行政管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，而且又是它不可缺少的“神經(jīng)末梢”，與占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民直接面對。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成敗，關(guān)系到廣大農(nóng)民對我國機(jī)構(gòu)改革的整體評價和支持度，關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成效。
一、新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革提出的新要求
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。中國經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展以及小康社會的全面建設(shè)，首先取決于鄉(xiāng)村社會能否得到發(fā)展。而對中國這樣一個處于現(xiàn)代化之中的超大社會的鄉(xiāng)村發(fā)展，主要還在于政府在鄉(xiāng)村推行改革的能力。這就要求進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，建立一個精簡、高效、職能定位合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理系統(tǒng)，而新農(nóng)村建設(shè)更是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革新的內(nèi)涵和意義。
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必須朝著推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方向改革
建設(shè)新農(nóng)村的首要任務(wù)，就是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。只有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，新農(nóng)村的建設(shè)才有產(chǎn)業(yè)支撐；
沒有現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，就沒有社會主義新農(nóng)村。因此，要堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。這也就意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革必須適應(yīng)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。
一是培育市場。借助電子政府的建設(shè)和外聘專家等手段，積極溝通與外界的聯(lián)系，推介產(chǎn)品，互通有無，構(gòu)建起通暢的市場信息體系，并且廢除各種不合理的壟斷性保護(hù)措施，參與到省、市、全國乃至全球統(tǒng)一市場競爭中去。
二是規(guī)范市場。既要依法規(guī)范各類市場主體的經(jīng)營行為，禁止“假冒偽劣”產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，也要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策體制中地位的提高，由人大牽頭，會同執(zhí)法部門，并依法打擊各種“尋阻”行為，建立起公平競爭的市場秩序。
三是加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局、農(nóng)民新村建設(shè)適當(dāng)集中，以此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)民收入。[1 ] ( P19)
最后，大力推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)。要盡快制定和完善產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)，確保土地等要素合理流轉(zhuǎn)；
要保持非扭曲性的政策環(huán)境，確保市場秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供必要的公共物品；
為產(chǎn)業(yè)化各經(jīng)營主體構(gòu)建可靠的有權(quán)威的信息系統(tǒng)，龍頭企業(yè)不指定而由競爭產(chǎn)生，政府給以間接扶持。[2]在推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)促進(jìn)循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，大力支持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用，推廣廢棄物綜合利用技術(shù)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈接技術(shù)和可再生能源開發(fā)利用技術(shù)，并制定相應(yīng)的鼓勵政策。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必須朝著加強(qiáng)農(nóng)村公共物品建設(shè)的方向改革
新農(nóng)村建設(shè)提出要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須適應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村公共物品建設(shè)的要求，改善社會主義新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)條件。目前我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公共物品建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)有所不同。
在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)首先加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如水利、大型灌溉設(shè)施和大型農(nóng)械、公路交通、電網(wǎng)改造。這既是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的需要，也是改善村民居住條件和生活環(huán)境的需要。其次，支持農(nóng)業(yè)科技的開發(fā)及推廣，拓寬農(nóng)村獲得農(nóng)業(yè)知識的渠道，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高農(nóng)民的收入水平。第三，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體制的建立，解決農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題。第四，落實(shí)義務(wù)教育免費(fèi)政策，開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)。最后，環(huán)境污染的治理，防止因農(nóng)村人口增長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及化學(xué)農(nóng)業(yè)的應(yīng)用帶來的環(huán)境不斷惡化。
在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，對公共物品的要求主要集中在精神生活和文化方面。在文化活動缺乏的情況下，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村賭博現(xiàn)象嚴(yán)重，與建設(shè)和諧鄉(xiāng)村社會不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)繁榮農(nóng)村文化事業(yè)，加強(qiáng)縣文化館、圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化室等公共文化設(shè)施建設(shè)；
推動實(shí)施農(nóng)民體育健身工程；
扶持農(nóng)村業(yè)余文化隊伍，組織老年人協(xié)會和婦女文藝表演隊，鼓勵農(nóng)民興辦文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村的文化，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，創(chuàng)建文明鄉(xiāng)村。
(三) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必須朝著促進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的方向改革
農(nóng)村民主政治建設(shè)的完善，有利于培養(yǎng)農(nóng)民自主參政意識和參與能力，提高農(nóng)民政治素質(zhì)，培養(yǎng)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新型農(nóng)民。農(nóng)村民主政治建設(shè)的關(guān)鍵，在于村民自治機(jī)制的建立和完善。村民自治作為我國基層民主政治制度的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)促進(jìn)村民自治體系的建設(shè)，完善社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。
實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治的完善是相互促進(jìn)的。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須切實(shí)推進(jìn)村民自治，而村民自治的推進(jìn)則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極指導(dǎo)，并通過切實(shí)的自身改革提供一個良好的行政環(huán)境。提倡村民自治，由村民自治組織對村一級的財政等進(jìn)行直接管理和監(jiān)督，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行指導(dǎo)，將大大減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。同時這也能加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的民主監(jiān)督，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作作風(fēng)的改進(jìn)。[3 ] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式和工作作風(fēng)的變革，也必然帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部職能、機(jī)構(gòu)、人員以及領(lǐng)導(dǎo)體制的變革。
二、新農(nóng)村建設(shè)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的要點(diǎn)分析
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)在于重構(gòu)政府職能
建設(shè)新農(nóng)村需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)現(xiàn)變革，重構(gòu)職能設(shè)置，即在于重理政府與市場和社會的關(guān)系，縮小政府職能，培育社會自治組織力量，提高社會自我管理能力，塑造出一個相對獨(dú)立于政府的強(qiáng)大的公民社會，提高農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的政治參與的地位與作用。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能上的要求必須是：
第一，支持中介組織和自治組織的合法發(fā)展，培育鄉(xiāng)村市民社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開和政社分開，減少對經(jīng)濟(jì)和社會生活的干預(yù)，必須讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，成為獨(dú)立的市場法人；
讓事業(yè)單位走向社會或進(jìn)入市場，自主發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)部分事業(yè)單位向具有獨(dú)立法人資格的社會中介組織轉(zhuǎn)變；
尊重村委會代表村民依法行使自治權(quán)，讓鄉(xiāng)村社會獲得一個自主空間。只有這樣，企業(yè)、特別是作為鄉(xiāng)村第三部門和市民社會主要組織形式的中介組織、自治組織才能得到自主性發(fā)展，一個成熟的相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(國家代表) 的鄉(xiāng)村市民社會才可能形成。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)必須公開。“在政府過程中，信息就意味著權(quán)力。”[4] ( P225) 全能政府體制下，國家吞沒了社會，或者說市民社會無法形成，很重要的一點(diǎn)即在于：
政府是封閉型的，它成功地壟斷了信息。普通公民和各種社會組織因?qū)卜⻊?wù)、公共政策和公共管理缺乏了解而不得不依賴、順從政府，并將這些方面的事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)交給政府。政府治理變革則要求改變?nèi)苷�，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在培育鄉(xiāng)村市民社會的同時，逐漸向其轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能，使市民社會可以監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與其抗衡；
而鄉(xiāng)村市民社會要能順利承接這部分職能，并切實(shí)發(fā)揮對政府的監(jiān)督作用，就必須具備必要的信息基礎(chǔ)。與政府共享信息實(shí)際上是與政府共享權(quán)力，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從封閉型走向開放型，放棄對信息的壟斷，轉(zhuǎn)而實(shí)行政務(wù)公開。
第三，樹立以服務(wù)為本位的行政理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變公共服務(wù)職能一貫由政府承擔(dān)的傳統(tǒng)觀念，自覺把“效率”和“效益”作為評判服務(wù)水平的內(nèi)在尺度，把“公眾滿意不滿意”作為衡量服務(wù)質(zhì)量的外在標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過招投標(biāo)、授權(quán)、委托的方式，將公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，轉(zhuǎn)移給漸漸成熟的鄉(xiāng)村市民社會(中介組織、自治組織) ，也可以轉(zhuǎn)移給其他市場主體，從而形成“多中心治道”格局。
在新農(nóng)村建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由農(nóng)村市場化進(jìn)程決定，并受政府治理變革進(jìn)程的影響，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)朝著以下幾方面重構(gòu)：
(1) 實(shí)行“法治”，依法行政和政務(wù)公開，界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和規(guī)范市場；
(2) 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定；
(3) 扶持社會中介組織和自治組織的合法發(fā)展，培育鄉(xiāng)村公民社會；
加強(qiáng)服務(wù)行政，允許中介組織、自治組織等與其共同承擔(dān)公共服務(wù)職能；
(4) 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展道路，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)在于克服財政困難
中央通過公共財政轉(zhuǎn)移支付的形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行補(bǔ)貼，但這并不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財政支出：一方面因為不再允許其征收農(nóng)民的稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比從前減少了許多，而現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，需供養(yǎng)人員多；
另一方面，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)著隨歷史不斷沉積下來的沉重財政債務(wù)壓力。因此，稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，實(shí)際上也減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾。
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及人員分流缺乏必要的資金補(bǔ)償機(jī)制和分流渠道，進(jìn)行得格外艱難。盡管多次機(jī)構(gòu)改革，仍難以消腫，形成了惡性循環(huán)，導(dǎo)致制度鎖定并陷入政府能力衰退。“路徑依賴”理論認(rèn)為，一種制度形成以后，會帶有一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制。因此，路徑依賴是制度演進(jìn)的第一種可能方向，制度運(yùn)行的慣性使它繼續(xù)存在，無論這種制度是否有效率。由于路徑依賴的原因，無效制度是可能的，好的制度有時無法進(jìn)入統(tǒng)治者的制度選擇集合。更進(jìn)一步的結(jié)果是制度被“鎖定”，這說明選擇某種制度容易，但放棄卻很困難。因此在建設(shè)新農(nóng)村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)突破財政困難，精簡機(jī)構(gòu)和人員，提高財政能力，以打破“鎖定”，設(shè)法進(jìn)入制度變遷，向有利于經(jīng)濟(jì)增長的良性循環(huán)方面改革。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)精兵簡政，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制，提高行政效率，減輕財政負(fù)擔(dān)。并把精簡人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與深化干部人事制度改革、完善公務(wù)員制度相結(jié)合，以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍在新農(nóng)村建設(shè)中的整體素質(zhì)。應(yīng)按照“小政府大社會”的原則，在新農(nóng)村建設(shè)中全面推廣免征農(nóng)業(yè)稅的同時，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，并科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負(fù)擔(dān)。
其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)提高自身的財政能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過機(jī)構(gòu)改革達(dá)到節(jié)流，提高財政能力的目的，主要在以下兩方面有所突破：第一，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)，減少事權(quán)交叉和錯位的現(xiàn)象。不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由上級財政承擔(dān)的事權(quán)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)返還給上級政府，避免上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共擔(dān)或變相讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)現(xiàn)象。轉(zhuǎn)變?nèi)苤髁x的政府理念，合理界定政府與市場、企業(yè)、社會之間的界限，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理清財政供給范圍，改變財政包攬過多現(xiàn)象，減輕財政壓力。第二，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督。樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的成本—收益意識，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算制度，加強(qiáng)上級政府以及農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收支的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)公開，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“在陽光下運(yùn)作”，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的流失。
最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)逐步解決自身債務(wù)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉積下來的債務(wù)問題不僅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行的阻礙。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，取消農(nóng)業(yè)稅進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，必須逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：“第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)項目并進(jìn)行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因來進(jìn)行。對那些因為響應(yīng)國家號召，并在國家推動下必須完成農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)項目所形成的債務(wù)，或者中央政府有責(zé)任承擔(dān)的農(nóng)村公共品建設(shè)項目，如農(nóng)村‘普九’教育達(dá)標(biāo)建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)該首先給予消化和解決�！盵5]
(三) 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于打破既得利益
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的戰(zhàn)略性重構(gòu)，而且意味著政府機(jī)構(gòu)的精簡和人員的分流。自從改革開放以來，以往無所不包的政府權(quán)力雖有所削弱，但仍擁有廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為分權(quán)式機(jī)構(gòu)改革的受益者之一，將中央政府下放的權(quán)力握在自己手中，并以非正式的手段截留本來應(yīng)該轉(zhuǎn)移到企業(yè)手中的權(quán)力，這種分權(quán)式改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積累了越來越大的決策權(quán)、財權(quán)和廣泛的事權(quán)。
在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是帶著既得利益者的特征面對改革的，他們往往更多地考慮自己特殊利益的需要。在利益重組的過程中，利益既得者總是想方設(shè)法保住自己的既得利益不受損害。而過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革屢遭失敗的一個重要原因就是遷就矛盾，遷就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門利益，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
甚至于個人利益。這種利益的驅(qū)動使鄉(xiāng)鎮(zhèn)極易對改革缺乏動力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。有學(xué)者尖銳地指出，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級干部構(gòu)成了鄉(xiāng)村的權(quán)勢階層，這個階層手中的籌碼日益加重，陣容逐漸膨大，形成了獨(dú)立的“干部利益群體”，[6](P204) 他們不但與中央利益發(fā)生矛盾，更與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益發(fā)生沖突。目前，對中央在農(nóng)村的五大政策問題上，這個階層采取了公開的抵制甚至對抗的態(tài)度，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的一大梗阻。
在新農(nóng)村建設(shè)中，國家勢必會投入大量的財政資金，實(shí)現(xiàn)從減免農(nóng)業(yè)稅到加大對農(nóng)村的公共財政轉(zhuǎn)移支付力度。雖然如此，建設(shè)新農(nóng)村實(shí)際所需的資金是遠(yuǎn)在國家投入之上的，龐大的縣鄉(xiāng)財政赤字也會使財政轉(zhuǎn)移支付有可能在中途被截留。如果不重視新農(nóng)村建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益的問題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會為維護(hù)甚至加強(qiáng)既得利益和擺脫財政危機(jī)及生存困境，完全有可能挪用或貪污財政轉(zhuǎn)移支付，變成為公共利益的奪取者，因此，對于這一風(fēng)險應(yīng)當(dāng)未雨綢繆。
要解決這一難題，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對被精簡人員——既得利益的受損者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償是必要的。根據(jù)近年來全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些成功經(jīng)驗，比較可行的辦法有以下幾條：
一是實(shí)行離職補(bǔ)償金制度；
二是鼓勵精簡下來的公職人員申辦私營、個體企業(yè)，或者創(chuàng)辦農(nóng)場、養(yǎng)殖場，在政策上給予適度傾斜，如在貸款方面予以扶持，給予稅費(fèi)方面的優(yōu)惠等；
三是為他們提供定向進(jìn)修和學(xué)歷培訓(xùn)的機(jī)會，培訓(xùn)期間原有的各種待遇保持不變；
四是鼓勵他們到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時給予接收分流人員的企業(yè)一定的資金貸款優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)接收機(jī)關(guān)分流人員的積極性；
五是吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員，充實(shí)壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)隊伍，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)；
六是健全社會保障制度，以減少分流人員的后顧之憂，消減分流阻力。
在實(shí)施機(jī)構(gòu)改革分流人員時還應(yīng)注意這樣幾個問題：
首先，要注意政策操作性和公開透明度。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于分流的目標(biāo)、要求不具體，操作辦法缺乏剛性，造成分流實(shí)施中講關(guān)系不講能力，講安穩(wěn)不講進(jìn)取，分流人員多為沒有關(guān)系、老實(shí)本分者，導(dǎo)致改革正面影響少，群眾意見比較大。因此，要制訂出能夠?qū)嵤┑墓降母偁幧蠉忁k法，不能搞暗箱操作，借此機(jī)會結(jié)黨營私、排斥異己。一定要公開公平，讓分流人員心服口服。
其次，分流“官兵”比例要合理。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“官”比“兵”多。還有的地方甚至在中央機(jī)構(gòu)改革政策出臺后，突擊提干。對此，在精簡人員時，要確定適當(dāng)比例予以精簡，對當(dāng)“官”的也不能留情。
再次，不要為分流而分流，將精簡對象一腳踢出機(jī)關(guān)了事。被分流人員本來在思想上就存在一定的心理障礙，加之一些單位的不負(fù)責(zé)任態(tài)度，進(jìn)一步增加了他們的思想壓力，往往容易出現(xiàn)過激行為，給社會造成不安定。
最后，要注意改革后的反彈。由于人員分流工作涉及面廣、矛盾突出，為了減輕震動，使分流工作既積極又穩(wěn)妥，允許其帶有一定的過渡性，逐步到位。但由于具體措施和制度不力，一些走出機(jī)關(guān)辦實(shí)體或充實(shí)加強(qiáng)企業(yè)的工作人員，又出于某些原因，通過跑關(guān)系走后門，一、兩年后又重新回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，使得改革成果付諸東流。
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[6]干部利益群體是指“在國家生產(chǎn)及行政管理領(lǐng)域享有被賦予的決策權(quán)、管理權(quán)等相應(yīng)的特殊權(quán)力及其地位的領(lǐng)導(dǎo)干部這一層”(張琢. 當(dāng)代中國社會學(xué)[M] . 中國社會科學(xué)出版社，1998) .
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