葉戰(zhàn)備,金太軍：“以權(quán)利制約權(quán)力”視角下的輿論監(jiān)督

　　【摘要】從權(quán)力制約思想的發(fā)展史來(lái)看，以權(quán)力制約權(quán)力模式作為權(quán)力之間的內(nèi)部制約機(jī)制有其歷史的必然性，但這種模式的現(xiàn)實(shí)局限性也是明顯的。相對(duì)于以權(quán)力制約權(quán)力這種權(quán)力之間的內(nèi)部制約機(jī)制來(lái)說(shuō)，以權(quán)利制約權(quán)力可視為社會(huì)對(duì)權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制所要建立的是受治者對(duì)于施治者的監(jiān)督，是體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱(chēng)的制約與監(jiān)督。輿論監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力這種社會(huì)對(duì)權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督，是政治文明的必要環(huán)節(jié)。

　　【關(guān)鍵詞】權(quán)力；
權(quán)力制約；
權(quán)利監(jiān)督；
輿論監(jiān)督

　　一

　　權(quán)力制約問(wèn)題一直是政治學(xué)研究中的一個(gè)核心問(wèn)題。關(guān)于權(quán)力制約的政治學(xué)思考已有兩千多年的歷史，從亞里斯多德開(kāi)始，幾乎所有的政治學(xué)家都要發(fā)表對(duì)這一問(wèn)題的意見(jiàn)，其中尤以洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等人所提出的權(quán)力制衡思想，即用權(quán)力制約權(quán)力以防止權(quán)力濫用和腐敗，堪稱(chēng)典范。洛克比較系統(tǒng)地提出了分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)，他不僅主張權(quán)力分立，而且要把分立的權(quán)力限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)以達(dá)到平衡。更為可貴的是他明確指出，政府不得用強(qiáng)力侵犯或剝奪法律所規(guī)定的人民的權(quán)利，否則人民有權(quán)用暴力推翻它。孟德斯鳩正式提出“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，他主張將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并將這三部分權(quán)力授予不同的機(jī)關(guān)，三種權(quán)力既相互獨(dú)立，又相互牽制，達(dá)到以權(quán)力制約權(quán)力的效果。麥迪遜認(rèn)為：“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無(wú)疑問(wèn)，依靠人民是對(duì)政府的主要控制；
但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”這“輔助性的預(yù)防措施”就是“三權(quán)分立”。如果“立法、行政和司法權(quán)置于同一只手中，不論是一個(gè)人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢��！?當(dāng)然，西方的分權(quán)制衡思想還可以追溯到波里比阿和亞里斯多德那里。亞里斯多德指出：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能部分；
其二為行政機(jī)能部分；
其三為審判(司法機(jī)能)。”但亞里斯多德還沒(méi)有明確提出制衡原理。波里比阿不僅主張分權(quán)，而且主張權(quán)力系統(tǒng)的某一部分不應(yīng)凌駕于其他部門(mén)之上。這樣，“任何越權(quán)的行為都必然被制止，而且每個(gè)部門(mén)自始就得擔(dān)心受到其他部門(mén)的干涉�！� 這些權(quán)力制約思想在實(shí)踐中的經(jīng)典模式就是“三權(quán)分立與制衡”。其基本的做法是，立法、行政、司法三權(quán)分立，分別由不同的部門(mén)或不同的人去行使，各部門(mén)之間權(quán)力大致平衡，互相制約，司法獨(dú)立并具有某種形式的司法審查權(quán)力。在這種體制下，各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間互相制約，人們很難說(shuō)出到底哪一個(gè)部門(mén)掌握著最高權(quán)力。以美國(guó)為例，實(shí)行的是以三權(quán)分立為主要特征的總統(tǒng)制，國(guó)會(huì)可以立法，但它的法案必須由總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；
總統(tǒng)掌握行政大權(quán)，但國(guó)會(huì)卻可以彈劾他，總統(tǒng)可以做出很多決定，但沒(méi)有國(guó)會(huì)批準(zhǔn)撥給他錢(qián)，他很難有所作為；
法院看起來(lái)似乎超然于立法與行政部門(mén)之上，但法官卻是由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。不過(guò)，也有人認(rèn)為，第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力開(kāi)始膨脹，已使三權(quán)分立名存實(shí)亡。但多數(shù)美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，隨著尼克松總統(tǒng)的辭職，“帝王般總統(tǒng)”已衰落下去，國(guó)會(huì)的權(quán)力已有所恢復(fù)，權(quán)力的“鐘擺”又向著平衡的方向擺去 “ 。盡管如此，我們還是可以看出，美國(guó)的權(quán)力制約往往只是黨派斗爭(zhēng)、利益集團(tuán)沖突中的工具，政治腐敗并沒(méi)有根除。

　　二

　　在馬克思主義的視角下，權(quán)力制約就等于權(quán)力監(jiān)督。馬克思主義認(rèn)為，只有人民群眾實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才能達(dá)到對(duì)權(quán)力的真正有效制約。在總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)，馬克思和恩格斯先后都精辟地闡述了權(quán)力監(jiān)督的意義，認(rèn)為人民群眾掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本保證之一。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中指出巴黎公社創(chuàng)造的、由民主直接選舉產(chǎn)生的公社委員對(duì)選民負(fù)責(zé)的政權(quán)形式，徹底清除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責(zé)任制來(lái)代替虛偽的責(zé)任制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的�！岸鞲袼乖诎屠韫�社起義2O年后的1891年為《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》單行本寫(xiě)導(dǎo)言時(shí)深刻地認(rèn)識(shí)到，只要還有國(guó)家存在，就有社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人的可能；
防止這種現(xiàn)象出現(xiàn)的有效方法之一，就是工人掌握監(jiān)督罷免權(quán)。因此他強(qiáng)調(diào)：“為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變成社會(huì)主人--這種現(xiàn)象在至今所有的國(guó)家中，都是不可避免的--公社采取了兩個(gè)正確的辦法。第一，它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者�！眻�(jiān)持馬克思主義關(guān)于權(quán)力執(zhí)掌者是人民“公仆”的思想并在實(shí)踐中建立相應(yīng)的制約機(jī)制的第一個(gè)真正實(shí)踐者是列寧。在《國(guó)家與革命》中，列寧關(guān)于未來(lái)國(guó)家的描述，忠實(shí)地體現(xiàn)了馬克思、恩格斯對(duì)巴黎公社進(jìn)行總結(jié)之后概括出的基本原則。他指出，在革命勝利后，要建立“人民管理制”、巴黎公社式的直接民主制。為了“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，必須“使所有的人”暫時(shí)都變成“官僚”，因而使任何人都不能成為“官僚” 。十月革命勝利初期，列寧曾設(shè)想將這樣一套思路付諸實(shí)施：在俄共(布)七大上他指出，“對(duì)我們來(lái)說(shuō)，重要的就是普遍吸收所有的勞動(dòng)者來(lái)管理國(guó)家社會(huì)主義不是少數(shù)人，不是一個(gè)黨所能實(shí)施的�！辈贿^(guò)，列寧很快發(fā)現(xiàn)，在政治經(jīng)濟(jì)文化極其落后的俄國(guó)，這種設(shè)想并不現(xiàn)實(shí)。和任何類(lèi)型的國(guó)家機(jī)器一樣，無(wú)產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家機(jī)器也是一套復(fù)雜、精巧的體制和機(jī)制。它不像列寧原先設(shè)想的那樣--絕大多數(shù)職能已經(jīng)變得極其簡(jiǎn)單，已經(jīng)可以簡(jiǎn)化為登記、填表、檢查這樣一些極其簡(jiǎn)單的手續(xù)，以致每一個(gè)識(shí)字的人都完全能夠行使這些職能。所以，掌權(quán)的工人階級(jí)直接行使管理國(guó)家的權(quán)力，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期是無(wú)法做到的。在1919年俄共(布)八大上，列寧坦率承認(rèn)“蘇維埃雖然按黨綱規(guī)定是通過(guò)勞動(dòng)者來(lái)實(shí)行管理的機(jī)關(guān)，而實(shí)際上卻是通過(guò)無(wú)產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)階層來(lái)為勞動(dòng)者實(shí)行管理而不是通過(guò)勞動(dòng)者來(lái)實(shí)行管理的機(jī)關(guān)”。但為了“維護(hù)勞動(dòng)者的政權(quán)”，列寧在實(shí)踐中還是無(wú)時(shí)無(wú)刻不在強(qiáng)調(diào)在蘇維埃要建立一種自上而下，自下而上的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督結(jié)構(gòu)形式。先是建立了國(guó)家監(jiān)察人民委員部，1920年2月又將其改組為工農(nóng)檢查院，并明確工農(nóng)檢查院在工作中依靠廣大的工人、農(nóng)民和專(zhuān)家中的積極分子，監(jiān)督各國(guó)家機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)以及各社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)，同官僚主義和拖拉作風(fēng)作斗爭(zhēng)，檢查蘇維埃政府法令和決議的執(zhí)行情況。盡管如此，列寧還是吃驚地發(fā)現(xiàn)“官僚不僅在蘇維埃機(jī)關(guān)里有，而且在黨的機(jī)關(guān)里也有”，于是列寧主張擴(kuò)大在俄共(布)九大上成立的中央監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力和職能。中央監(jiān)察委員會(huì)必須在黨的代表大會(huì)上選舉產(chǎn)生，而且要由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無(wú)私的并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。中央監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)成為與中央委員會(huì)平行的、在解決屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)題時(shí)享有充分的獨(dú)立性和自主性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央監(jiān)察委員會(huì)作出的決定由中央委員會(huì)執(zhí)行。要是中央委員會(huì)同中央監(jiān)察委員會(huì)之間有不同意見(jiàn)，就把問(wèn)題提交這兩個(gè)委員會(huì)的聯(lián)席會(huì)議解決。如果兩個(gè)委員會(huì)還不能取得一致意見(jiàn)，則把問(wèn)題提交最高一級(jí)--黨的全國(guó)代表大會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為，同破壞黨內(nèi)的同志關(guān)系，散布毫無(wú)根據(jù)的侮辱黨或個(gè)別黨員的謠言以及其他諸如此類(lèi)的破壞黨的統(tǒng)一和威信的流言蜚語(yǔ)的現(xiàn)象”作斗爭(zhēng)。根據(jù)列寧的意見(jiàn)，1923年俄共(布)第十二次代表大會(huì)決定成立中央監(jiān)察委員會(huì)一工農(nóng)檢查院這一黨和蘇維埃的聯(lián)合監(jiān)察機(jī)構(gòu)。列寧還特別強(qiáng)調(diào)要建立專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)，進(jìn)一步表達(dá)了他關(guān)于權(quán)力需要控制的思想。列寧晚年在揭示國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員中產(chǎn)生的官僚主義和腐敗現(xiàn)象時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督國(guó)家權(quán)力和完善監(jiān)督機(jī)制的迫切性，指出：“要有多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權(quán)的一切可能發(fā)生的弊病，反復(fù)地不倦地鏟除官僚主義的莠草。

　　在中國(guó)革命和建設(shè)事業(yè)中，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以馬克思列寧主義的權(quán)力監(jiān)督觀為指導(dǎo)，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際，不斷探索建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督體系。早在1945年，毛澤東與黃炎培在延安談話中，就未來(lái)的人民政權(quán)如何走出歷史周期率時(shí)明確指出：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息�！苯▏�(guó)后不久，鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其他民主黨派作為參政黨，毛澤東說(shuō)：“要唱對(duì)臺(tái)戲，唱對(duì)臺(tái)戲比單干好�！� 刮黨的八大又強(qiáng)調(diào)了“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督” 。理由正如鄧小平所指：“在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。如果我們不受監(jiān)督就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤�！� 基于此，在憲政結(jié)構(gòu)上，我國(guó)建立了人民代表大會(huì)這一根本政治制度，最高國(guó)家權(quán)力屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，而它則不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的制約，這樣人民就可以通過(guò)選舉產(chǎn)生并接受自己監(jiān)督的人民代表大會(huì)來(lái)控制和支配行政和司法機(jī)構(gòu)，以保證整個(gè)國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)還可對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也有一套監(jiān)察系統(tǒng)，從而使得它們?cè)诼殭?quán)上分工制約。此外，作為唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨不僅自身有紀(jì)律檢查委員會(huì)，還與各民主黨派互相監(jiān)督。從總體來(lái)說(shuō)，這些監(jiān)督機(jī)制的建立，對(duì)保持黨和政府的廉潔起到了十分重要的作用。但若著眼于實(shí)際的政治過(guò)程，由于黨和人大的關(guān)系沒(méi)有理順，憲法賦予人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等權(quán)力都沒(méi)有得到很好的落實(shí)，如人大對(duì)政府授權(quán)(即人大通過(guò)選舉產(chǎn)生政府)還存在著走過(guò)場(chǎng)、形式化現(xiàn)象，其人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律規(guī)定等方面均有與其職能不相適應(yīng)的地方，等等。另外，由于黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系被顛倒，集體領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)踐中常常受到扭曲，各級(jí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于組織之上發(fā)號(hào)施令、獨(dú)斷專(zhuān)行的家長(zhǎng)制現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長(zhǎng)制作風(fēng)，就根本說(shuō)不上什么黨內(nèi)民主，什么社會(huì)主義民主”。

　　當(dāng)前，這種家長(zhǎng)制現(xiàn)象有所改觀，但各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約因而以家長(zhǎng)自居的現(xiàn)象仍未從根本上改變，家長(zhǎng)式的人物在黨內(nèi)絕非另類(lèi)，這一方面影響到政治權(quán)力之間內(nèi)部制衡和社會(huì)對(duì)權(quán)力外部監(jiān)督的有效性，另一方面導(dǎo)致了權(quán)力對(duì)黨的嚴(yán)重腐蝕。

　　從上述權(quán)力制約思想的發(fā)展史來(lái)看，馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論已經(jīng)超越了用權(quán)力制約權(quán)力的思路。但從權(quán)力制約的實(shí)踐來(lái)看，迄今為止的權(quán)力制約都沒(méi)有走出用權(quán)力制約權(quán)力的模式。如果說(shuō)社會(huì)主義國(guó)家關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的實(shí)踐與資本主義國(guó)家的權(quán)力制約表現(xiàn)出了什么不同的話，也只不過(guò)是改變了權(quán)力制約的方向和作用性質(zhì)。若著眼于以權(quán)力制約權(quán)力模式的現(xiàn)實(shí)效果，在美國(guó)，三權(quán)分立體制中愈演愈烈的黨派爭(zhēng)拗、相互扯皮、相互掣肘，使得代議機(jī)構(gòu)變成了馬克思所抨擊的那種無(wú)聊的“清談館”，同時(shí)又不可避免地造成了行政權(quán)的獨(dú)大，致使政府蛻變成壓迫人民的“利維坦”。在中國(guó)，人民代表大會(huì)制是一種高度民主的制度安排，但人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)地位并沒(méi)有從一項(xiàng)憲法原則完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實(shí)踐，多數(shù)情況下在強(qiáng)調(diào)黨對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，自覺(jué)不自覺(jué)地忽視了人大對(duì)黨的監(jiān)督，導(dǎo)致人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督乏力，權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里而難以制約。至此，我們認(rèn)為，以權(quán)力制約權(quán)力模式作為權(quán)力之間的內(nèi)部制約機(jī)制有其歷史的必然性，它是建立在兩千多年政治學(xué)思考的理論基礎(chǔ)上的近代社會(huì)權(quán)力制約實(shí)踐的基本選擇，但這種模式的現(xiàn)實(shí)局限性也是明顯的，它不僅不能解決分權(quán)與集權(quán)之間的矛盾，也不能絕對(duì)地保證阻止一些政府機(jī)構(gòu)或官員放棄法定的相互監(jiān)督職責(zé)而進(jìn)行不法的合作。所以，跳出以權(quán)力制約權(quán)力的思維方式，尋求新的權(quán)力制約方案以完善對(duì)權(quán)力的制約已成為各國(guó)政治改革和政治發(fā)展的一大主題。

　　三

　　在現(xiàn)代西方政治學(xué)中，羅伯特•A•達(dá)爾就為權(quán)力制約提供了新的思路。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　他認(rèn)為民主的真實(shí)含義是權(quán)力為眾多的社會(huì)利益群體、政治組織和自治團(tuán)體所分享，只有允許大眾廣泛參政的多頭政制，才能實(shí)現(xiàn)政府與民眾關(guān)系的“雙邊控制”，才能使政府受到有效的約束和控制。他說(shuō)：“對(duì)于政治權(quán)力的行使加以限制的真正保證不可能從政府的內(nèi)部安排中找到對(duì)于專(zhuān)橫地行使權(quán)力的有效限制來(lái)源于這樣一些情況的某種結(jié)合，這些情況是：政治精英們對(duì)于限制行使權(quán)力所作的承諾，多種利益集團(tuán)的存在，而最重要的是，多種自治組織的存在。” 在這里，除“政治精英”涉及政治主體外，利益集團(tuán)與自治組織都與公民個(gè)人有關(guān)，這無(wú)疑表明以公民為核心的社會(huì)力量是防范權(quán)力非法運(yùn)行的有力屏障。

　　實(shí)際上，現(xiàn)代民主觀念的核心也就是公民與政府之間的關(guān)系問(wèn)題。這種觀念認(rèn)為，政府是建立在人民的同意與授權(quán)的基礎(chǔ)之上，是人民的代理人或人民的公仆。政府存在的目的在于維護(hù)公共利益。廣大公民對(duì)于影響到他們利益的公共決定都有直接或間接參與的權(quán)利。所以公民監(jiān)督政府是理所當(dāng)然，任何一個(gè)監(jiān)督政府及其官員的人都是在行使著自己的權(quán)利，這一權(quán)利源于他作為其中一分子的一個(gè)整體的自治權(quán)力。具體來(lái)說(shuō)，公民能夠發(fā)揮積極監(jiān)督政府的權(quán)利至少有：(1)選舉權(quán)；
(2)言論自由權(quán)；
(3)結(jié)社權(quán)；
(4)知情權(quán)(the right to know)；
(5)對(duì)政府機(jī)構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)、檢舉和控告的權(quán)利，以及在遭受來(lái)自公權(quán)力的侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利，例如申訴的權(quán)利，申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利等。此外，還有一些權(quán)利停留在理論或道德的層面，沒(méi)有成為法定的權(quán)利，例如非暴力反抗或善意違法(civil disobedience)的權(quán)利、抵抗權(quán)等。相對(duì)于以權(quán)力制約權(quán)力這種權(quán)力之間的內(nèi)部制約機(jī)制來(lái)說(shuō)，上述以權(quán)利制約權(quán)力可視為社會(huì)對(duì)權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制所要建立的是受治者對(duì)于施治者的監(jiān)督，是體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱(chēng)的制約與監(jiān)督。因?yàn)槠胀ü�民�?jīng)常處于施治權(quán)力的支配之下，是政府管理的對(duì)象。民主很顯然就體現(xiàn)在公民對(duì)于他們委托出去的權(quán)力的制約中，體現(xiàn)在他們享有的一些能夠起到制約作用的權(quán)利上。換言之，民主的實(shí)質(zhì)在于以權(quán)利制約權(quán)力。我們衡量一個(gè)國(guó)家的民主發(fā)達(dá)程度，不僅要看它的法律所表明的施治權(quán)力的最終歸屬，更要看普通公民以權(quán)利制約權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度。

　　四

　　輿論監(jiān)督就是以權(quán)利制約權(quán)力這種社會(huì)對(duì)權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督。當(dāng)然，“輿論監(jiān)督”這一稱(chēng)謂具有中國(guó)特色。西方?jīng)]有“輿論監(jiān)督”的概念，只有“public opinion”和“watchdog”大體上可以與之對(duì)應(yīng)。由此也可以看出西方對(duì)“輿論監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)理念：新聞媒介作為“社會(huì)公器”與政權(quán)、政黨應(yīng)該保持一定的距離，這種距離使大眾傳媒可以對(duì)政治權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，從而能夠促進(jìn)整個(gè)社會(huì)政治的良性發(fā)展，所以必須要對(duì)新聞媒體的輿論監(jiān)督功能予以制度化保障。

　　以當(dāng)代美國(guó)為例，新聞界起著監(jiān)督行政、立法、司法三個(gè)部門(mén)過(guò)分行為和不端行為的“政府第四部門(mén)”的作用。美國(guó)大眾傳播媒介對(duì)政府的政策、腐化、錯(cuò)誤和丑聞，對(duì)政府官員(包括總統(tǒng)在內(nèi))的瀆職行為，濫用權(quán)力和違法行為不斷揭露和提出批評(píng)，常形成強(qiáng)大的輿論壓力，在一定程度上成為約束政府官員的力量。美國(guó)的大眾傳播媒介之所以能夠監(jiān)督政府是因?yàn)樗�具有�?dú)立性，不受政府和政黨的控制。深究原因有三點(diǎn)：第一，大眾傳播媒介是私營(yíng)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，不需要政府資助，這樣就可以不聽(tīng)命于政府。第二，美國(guó)有言論和出版自由的傳統(tǒng)。第三，美國(guó)憲法第一修正案保障了言論和出版自由。不過(guò)，以新聞自由相標(biāo)榜的西方國(guó)家，新聞往往也成了操縱民眾的工具，不僅不能代表民意，反而演變?yōu)檎�黨之間進(jìn)行權(quán)力交易的合法形式。

　　目前國(guó)內(nèi)大家比較一致地認(rèn)為，輿論監(jiān)督有廣義和狹義之分：狹義輿論監(jiān)督的主體是新聞媒體，對(duì)象為社會(huì)一切不良現(xiàn)象；
廣義輿論監(jiān)督的主體是公民或組織，對(duì)象為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力等不當(dāng)行為。但我們認(rèn)為，在中國(guó)轉(zhuǎn)型期，公共權(quán)力被濫用的可能性增大，輿論監(jiān)督的主要對(duì)象是掌握社會(huì)資源的有關(guān)權(quán)力部門(mén)。而且由于現(xiàn)實(shí)生活中權(quán)利主體各種條件的限制，使得公民個(gè)體更希望將批評(píng)的權(quán)利主動(dòng)委托或讓渡給具有廣泛影響力的新聞媒體，公民個(gè)體則成為輿論監(jiān)督活動(dòng)新聞素材的積極提供者，他們從輿論監(jiān)督的前臺(tái)退到了輿論監(jiān)督的幕后。所以我們研究的輿論監(jiān)督是指公民或組織借助新聞媒體形成輿論力量以對(duì)權(quán)力運(yùn)行的偏差行為進(jìn)行披露、建議、乃至批評(píng)以影響公共決策和公共行為的活動(dòng)。

　　在我國(guó)，輿論監(jiān)督的根據(jù)是憲法所賦予的公民批評(píng)政府機(jī)構(gòu)和政府官員的言論自由的權(quán)利。如我國(guó)憲法第35條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由�！毖哉撟杂�(freedom of speech)，或“表達(dá)自由”(freedom of expression)，從內(nèi)涵來(lái)看，意即把所見(jiàn)所聞所思以某種方式或形式表現(xiàn)于外的自由，它由三部分構(gòu)成：一是搜集、獲取、了解各種信息和意見(jiàn)的自由；
二是以某種方式或形式將所見(jiàn)所聞所思形之于外的自由；
三是傳播某種信息和意見(jiàn)的自由。這里，我們要搞清一個(gè)問(wèn)題，即一般公民的言論自由與新聞專(zhuān)業(yè)人員的新聞自由之間有無(wú)差別？我們認(rèn)為，新聞自由是公民創(chuàng)立和運(yùn)營(yíng)新聞媒體的自由，這種自由的存在乃是為了促進(jìn)言論的自由與自然、純潔與多樣。如果公民沒(méi)有創(chuàng)立新聞媒體的權(quán)利即失去了表達(dá)和傳播的重要、有效的手段。同樣，如果公民沒(méi)有運(yùn)營(yíng)媒體的自由而必須受制于政府的檢查制度，言論自由也必然受到損害。普通公民和傳媒在進(jìn)行輿論監(jiān)督活動(dòng)時(shí)或在批評(píng)政府機(jī)構(gòu)及其官員上，享有同樣的權(quán)利。因此，輿論監(jiān)督既不能簡(jiǎn)單地被認(rèn)為是新聞界的自由權(quán)利，更不能錯(cuò)誤地被認(rèn)為是行政權(quán)力的一種延伸，輿論監(jiān)督的主體理應(yīng)包括普通公民。特別是在媒體自身易產(chǎn)生腐敗的情況下，普通公民更應(yīng)該被視為輿論監(jiān)督的依靠和力量源泉。

　　李瑞環(huán)同志對(duì)此有一段論述：“新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是人民的監(jiān)督，是人民群眾通過(guò)新聞工具，對(duì)黨和政府的工作及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督，是黨和人民通過(guò)新聞工具對(duì)社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督�！� 由此可見(jiàn)，在現(xiàn)代社會(huì)，盡管輿論監(jiān)督是由新聞媒體實(shí)施的，其法律意義上的主體是新聞媒介，但其本質(zhì)意義上的主體卻是人民群眾。江澤民同志就明確指出：在我國(guó)，“廣大人民群眾享有依法運(yùn)用新聞工具發(fā)表意見(jiàn)、表達(dá)自己意志的權(quán)利和自由，享有對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)實(shí)行輿論監(jiān)督的權(quán)利和自由。”這意味著人民群眾是輿論監(jiān)督的權(quán)力主體，輿論監(jiān)督是人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式。

　　實(shí)際上，這些年來(lái)輿論監(jiān)督一直是人民密切關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是黨和政府予以高度重視的問(wèn)題，同時(shí)又是學(xué)術(shù)性與社會(huì)敏感性兼具的問(wèn)題。從1987年黨的十三大到2002年黨的十六大，在黨中央向黨的代表大會(huì)所作的報(bào)告中相繼四次都提出了發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的要求。黨的十三大報(bào)告指出：“要通過(guò)各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增強(qiáng)對(duì)政務(wù)和黨務(wù)活動(dòng)的報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評(píng)工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，反對(duì)官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)�！笔�六大報(bào)告指出：“認(rèn)真推行政務(wù)公開(kāi)制度。加強(qiáng)組織監(jiān)督和民主監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”顯然，從十三大到十六大的報(bào)告，關(guān)于輿論監(jiān)督的論述，其基本思路是一致的。即從黨的工作角度來(lái)看，輿論監(jiān)督一貫被視為一種對(duì)黨政權(quán)力組織的公開(kāi)的監(jiān)督形式。同時(shí)人民群眾對(duì)用媒介監(jiān)督腐敗歷來(lái)是熱情支持的，并且認(rèn)為監(jiān)督腐敗與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是一致的。2000年底安徽省社會(huì)科學(xué)院在全省17個(gè)地市中開(kāi)展了一次“輿論監(jiān)督與社會(huì)穩(wěn)定”的問(wèn)卷調(diào)查。有82．3％ 的被調(diào)查者認(rèn)為，影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一是民眾所不滿的一些社會(huì)丑惡現(xiàn)象。因此，在回答“是否認(rèn)為對(duì)社會(huì)陰暗面大量揭露會(huì)嚴(yán)重影響穩(wěn)定”時(shí)，76．8％ 的人選擇了“否”。

　　我們還可以進(jìn)一步探討一下輿論監(jiān)督的必要性。首先，公民或媒體的揭露是法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)獲取有關(guān)政府機(jī)構(gòu)或政府官員違法犯罪的線索重要來(lái)源。社會(huì)信息是廣泛分散的，一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)論如何主動(dòng)和積極，都不可能窮盡所有的社會(huì)信息，并從其中篩選出它所需要的信息。很多濫用權(quán)力和違法犯罪的行為因?yàn)槭栌谡{(diào)查和無(wú)力調(diào)查而在法網(wǎng)之外。而且如果僅依靠法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)收集信息，這種機(jī)構(gòu)必定是龐大的，國(guó)家為此需支付很高的成本。

　　在這種情況下，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)從全社會(huì)的角度考慮，力圖建立起一個(gè)保證信息自由流通的制度，以使得法定監(jiān)督者可以得益于這種制度而以很小的成本獲得它所需要的很多信息。與輿論監(jiān)督有關(guān)的制度就是這樣的一種制度。充分的言論自由，充分的批評(píng)政府機(jī)構(gòu)和政府官員的自由，可以保證公民揭露政府機(jī)構(gòu)和政府官員違法犯罪等行為。這樣，法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)和了解更多的信息。其次，輿論監(jiān)督是保障公民選舉權(quán)得以真正發(fā)揮作用的前提。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“英國(guó)人自以為是自由的；
他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間，才是自由的；
議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了�！北R梭所言是要反對(duì)代議制，但是現(xiàn)代民主的形式只能是代議制，在這種情況下，保障公民享有充分的言論自由權(quán)就成為解決公民在選舉之后便淪為“零”的難題的關(guān)鍵。因?yàn)楣�民沒(méi)有批評(píng)政府機(jī)構(gòu)和政府官員的自由權(quán)利，官員們就有可能阻止自身的不當(dāng)行為被揭露于眾，就不必害怕公眾的選票(如果他們通過(guò)法律規(guī)定連任無(wú)限制的話)，就不必?fù)?dān)心因?yàn)槌霈F(xiàn)公眾的反對(duì)而不能繼續(xù)執(zhí)政。他們?cè)诖驌袅伺�評(píng)者之外，還有可能利用權(quán)力或便利霸占公共論壇來(lái)顛倒黑白，粉飾自己，蒙蔽公眾。

　　公眾由于無(wú)從了解政府機(jī)構(gòu)和政府官員的真實(shí)信息，因此也無(wú)從對(duì)它們作出真實(shí)的評(píng)價(jià)，也無(wú)法通過(guò)選舉作出正確的選擇。選舉機(jī)制不能夠?qū)�公共�?quán)力實(shí)行真正的制約。這樣，那些腐敗的執(zhí)掌權(quán)力者就可能肆無(wú)忌憚地濫用權(quán)力，給公共利益造成損害�；�于此，我們認(rèn)為，社會(huì)主義政治文明的發(fā)展，離不開(kāi)行之有效的權(quán)利監(jiān)督和制約，正確有效的權(quán)利監(jiān)督是社會(huì)主義政治文明建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義政治文明實(shí)現(xiàn)理性發(fā)展的內(nèi)在要求和必由之路。作為權(quán)利監(jiān)督的重要組成部分，現(xiàn)代輿論監(jiān)督權(quán)利是一種普遍的、平等的民主權(quán)利，輿論監(jiān)督權(quán)利功能的形成是與政治文明的發(fā)展過(guò)程相一致的，是政治文明的必要環(huán)節(jié)。

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