何俊志,趙永紅,何宏綱：官僚體制的內(nèi)在缺陷及其結(jié)構(gòu)性沖突

　　【摘要】以效率和穩(wěn)定見(jiàn)長(zhǎng)的官僚體制作為一種組織體制是有粉內(nèi)在缺陷的，其外在表現(xiàn)是效率的有限性和對(duì)人性的壓抑，根本原因則是工具理性的缺陷及其與價(jià)值理性的沖突同時(shí)，作為一種非市場(chǎng)性的公共行政組織而存在的官僚體制，在現(xiàn)代社會(huì)中與代議民主制、共同參與民主制和西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都存在著深層次的結(jié)構(gòu)性沖突，并由此而成為當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。

　　【關(guān)鍵詞】官僚體制；
內(nèi)在缺陷；
結(jié)構(gòu)性沖突

　　以等級(jí)結(jié)構(gòu)、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的官僚體制是現(xiàn)代社會(huì)的正規(guī)化政府組織形式，它在指揮和控制現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著極為重要的作用。在經(jīng)典的官僚制理論看來(lái)，它之所以能在現(xiàn)代社會(huì)獲得長(zhǎng)足發(fā)展并取代傳統(tǒng)社會(huì)的組織體制，是因?yàn)樗�在技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)超過(guò)了任何其它的傳統(tǒng)組織形式。但是，官僚體制在現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際發(fā)展表明，正是官僚體制的這一技術(shù)優(yōu)勢(shì)使它自產(chǎn)生之日起就隱含著內(nèi)在缺陷，并在現(xiàn)代社會(huì)中產(chǎn)生了廣泛的結(jié)構(gòu)性沖突。

　　一、官僚體制的內(nèi)在缺陷

　　官僚體制之所以具備以效率和穩(wěn)定見(jiàn)長(zhǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，是因?yàn)楣倭朋w制在現(xiàn)代社會(huì)的擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)了以手段和程序的可計(jì)算性為特征的工具理性在現(xiàn)代社會(huì)的大大張揚(yáng)。但是，工具理性是一種有限的理性，它所帶來(lái)的效率還只是一種有限的機(jī)械效率，推到了極端則只能是局部效率，甚至是無(wú)效率。因?yàn)樵趶?fù)雜的官僚體制總體中，總體效率的取得是要以某些局部在某種情況下的效率犧牲來(lái)取得的。官僚體制的專業(yè)化所帶來(lái)的局部效率的提高反而可能在某些情況下?lián)p害整體效率。條塊分割化的分工的發(fā)展雖然會(huì)提高部門(mén)效率，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致部門(mén)的無(wú)休止擴(kuò)大，出現(xiàn)部門(mén)與部門(mén)的交叉重盈，由此出現(xiàn)的溝通障礙和協(xié)調(diào)困難也會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)整體效率的降低。公務(wù)的分級(jí)辦理雖然能夠使權(quán)限和職責(zé)明確，但僅靠以文書(shū)來(lái)傳遞公務(wù)又會(huì)帶來(lái)文件數(shù)量的增多，文犢主義盛行對(duì)執(zhí)行公務(wù)的嚴(yán)格程序規(guī)定而帶來(lái)的求全貴備，有時(shí)反而會(huì)貽誤辦事時(shí)效。在等級(jí)金字塔之下，有效做出決策的是高居于頂端的上級(jí)，而高居于頂端的上級(jí)又不掌握第一手材料，依靠下層官僚傳輸信息所帶來(lái)的扭曲和等級(jí)鏈條拉長(zhǎng)所帶來(lái)的決策緩慢必然帶來(lái)決策的失誤和時(shí)機(jī)的延誤。同時(shí)，官僚體制又是一種缺乏競(jìng)爭(zhēng)效率的制度安排。因?yàn)楣倭朋w制內(nèi)部官員個(gè)人的家產(chǎn)與其工作的行政資源是分開(kāi)的，報(bào)酬的取得又是依據(jù)他在等級(jí)金字塔中所處的層級(jí)而定，而與其中個(gè)人的勞動(dòng)補(bǔ)償和勞動(dòng)效率無(wú)關(guān)，或只有間接關(guān)系，或者甚至是成反比例關(guān)系，這就使得官僚體制內(nèi)部的官員只具有對(duì)效率的微弱的內(nèi)部動(dòng)力特征。終身任期又使官員的收人得以早澇保收，這又進(jìn)一步從外部弱化了官員的內(nèi)部創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。

　　除了效率和相應(yīng)的精確、持續(xù)之外，官僚體制還以其穩(wěn)定和統(tǒng)一見(jiàn)長(zhǎng)。但這種穩(wěn)定和統(tǒng)一的取得也使人類為此而付出了沉重的代價(jià)。因?yàn)榉�(wěn)定和統(tǒng)一的取得依據(jù)的是非個(gè)性化的規(guī)則和等級(jí)結(jié)構(gòu)的結(jié)合。非個(gè)性化規(guī)則的擴(kuò)展使公務(wù)的執(zhí)行有了明晰和可靠的依據(jù)，同時(shí)也把人與人之間和關(guān)系變成了事的關(guān)系，從而也就帶來(lái)了組織內(nèi)部人際關(guān)系的松弛與冷漠個(gè)人對(duì)規(guī)則的機(jī)械服從也嚴(yán)重壓制了個(gè)人的自由和創(chuàng)造性，把官員自身變成了機(jī)器上的齒輪。一切循常規(guī)而行所帶來(lái)的行為模式是因循守舊，墨守成規(guī)，對(duì)新生事物和復(fù)雜的環(huán)境缺乏應(yīng)變而體現(xiàn)出笨重、遲鈍和僵化、保守的趨勢(shì)。這種體制和行為模式的擴(kuò)展也將壓抑整個(gè)人類的創(chuàng)造性，把人類關(guān)進(jìn)自身設(shè)置的牢籠之中而難以突破。官僚體制之所以在效率和穩(wěn)定兩個(gè)方面都有難以克服的內(nèi)在缺陷，其根本原因則來(lái)自于官僚體制所依據(jù)的工具理性的內(nèi)在缺陷。按照馬克斯•韋伯的界定，工具理性是一種強(qiáng)調(diào)手段和程序的可計(jì)算性的客觀理性。工具理性所要求和體現(xiàn)的精確、穩(wěn)定、統(tǒng)一、嚴(yán)格的紀(jì)律和可靠性帶來(lái)了官僚體制在效率和穩(wěn)定上的優(yōu)勢(shì)。但是這種效率還只是一種有限的機(jī)械效率而不是無(wú)限的競(jìng)爭(zhēng)效率。作為一種手段體系而存在的機(jī)械效率還有可能出現(xiàn)手段與手段的沖突而帶來(lái)效率的損失。也就是說(shuō)，工具理性的發(fā)展并不一定必然帶來(lái)效率的提高。同時(shí)，工具理性的擴(kuò)展還有可能與強(qiáng)調(diào)目的和后果的價(jià)值理性產(chǎn)生沖突。工具理性所帶來(lái)的效率和穩(wěn)定并不一定符合人類的本性和目的。馬克斯•韋伯的分析表明，官僚體制在工具上的合理性與其價(jià)值上的非理性基本上是呈現(xiàn)一種正比例關(guān)系，亦即工具理性的程度越高，其在價(jià)值上的理性程度就越低。在官僚化的組織體系中，人的一切行為均應(yīng)以組織的規(guī)章、紀(jì)律、計(jì)劃為依準(zhǔn)，這樣，人的內(nèi)心感情、人的精神需求以及人的本能就不可避免地受到抑制，長(zhǎng)此以往，人就會(huì)逐漸喪失獨(dú)立的個(gè)性而異化為一個(gè)沒(méi)有個(gè)性的機(jī)器零部件，官僚體制的發(fā)展愈完備，它就愈脫離人性。由此也就表明，官僚體制從其誕生之日起，就埋藏了工具理性和價(jià)值理性相沖突而自身又難以擺脫的二難困境。工業(yè)革命以來(lái)的普遍和全面的官僚體制化過(guò)程，同時(shí)也是這種沖突日漸加劇的過(guò)程。

　　二、官僚體制與代議民主制的結(jié)構(gòu)性沖突

　　現(xiàn)代社會(huì)的官僚體制在政治領(lǐng)域內(nèi)是作為一種公共行政組織而與代議民主制相結(jié)合而運(yùn)轉(zhuǎn)的。也就是說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的政治體制是一種代議民主官僚制。在理想的運(yùn)作模式下，代議民主制高居于官僚體制之上，實(shí)施政治統(tǒng)治，進(jìn)行政策制定官僚體制匍匐于代議民主之下，忠實(shí)地履行行政管理職能，中性地執(zhí)行政策。代議民主制對(duì)官僚體制的控制方式主要有三個(gè)方面制定和修改作為官僚體制行動(dòng)依據(jù)的法律、法規(guī)和政策由代議民主機(jī)制產(chǎn)生的政務(wù)官員來(lái)貫徹代議機(jī)構(gòu)的意志，并充當(dāng)事務(wù)官的首腦通過(guò)對(duì)預(yù)算的直接掌握來(lái)控制官僚行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，并實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督。傳統(tǒng)的政治理論認(rèn)為，通過(guò)上述體制上的設(shè)計(jì)，就可以既發(fā)揮官僚體制的技術(shù)優(yōu)勢(shì)以提高行政效率，又可防止官僚體制的擴(kuò)張而濫用權(quán)力。這就是經(jīng)典的政治、行政二分法。

　　事實(shí)上，官僚體制的成長(zhǎng)過(guò)程表明它并不是一個(gè)真正的中立機(jī)構(gòu)，與官僚體制相伴隨而來(lái)的是官僚體制自主性的成長(zhǎng)和官僚行政權(quán)力對(duì)代議民主制的嚴(yán)重侵蝕。現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)化發(fā)展使得社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜程度加劇，社會(huì)對(duì)公共行政的需求日益增加科學(xué)化的發(fā)展使科學(xué)技術(shù)在行政領(lǐng)域的應(yīng)用面拓寬，行政專業(yè)化的趨勢(shì)加強(qiáng)而專業(yè)化的加強(qiáng)則使官僚行政機(jī)構(gòu)在立法活動(dòng)中扮演了越來(lái)越重要的角色，代議機(jī)構(gòu)已不能再準(zhǔn)確和全面地表達(dá)民意。這樣，無(wú)論在隱態(tài)還是顯態(tài)方式上官僚行政機(jī)構(gòu)的立法職能都大大加強(qiáng)。在隱態(tài)方式上，官僚行政機(jī)構(gòu)的立法提案成為代議機(jī)關(guān)的法律和政策的比例大大增加在顯態(tài)方式上，代議機(jī)關(guān)對(duì)于政策問(wèn)題往往只能提出原則目標(biāo)，具體的政策方案往往是由官僚行政機(jī)關(guān)來(lái)具體落實(shí)的。委任立法權(quán)和緊急立法權(quán)的獲得又進(jìn)一步增加了官僚行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)政治事務(wù)的能力。官僚機(jī)構(gòu)本身參與了政治決策過(guò)程，其意志和信仰滲人政策制定階段的成份增多，甚至可以抵制、阻撓來(lái)自政治過(guò)程的壓力而貫徹自己的意志。

　　隨著公共事務(wù)的增多和官僚行政機(jī)構(gòu)在規(guī)模上的越發(fā)增大，官僚行政機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)官的反制約力量也大大加強(qiáng)，政務(wù)官對(duì)常任文官的控制也大有被架空之勢(shì)。事務(wù)官在任期、專業(yè)、信息、時(shí)間和人數(shù)規(guī)模上的五大優(yōu)勢(shì)使兩官在力量上失去平衡，政務(wù)官已基本沒(méi)有能力控制自己的部門(mén)。五大優(yōu)勢(shì)的存在使事務(wù)官能夠在很大程度上影響支配政務(wù)官的決策。此時(shí)，如果不加強(qiáng)政務(wù)官的嚴(yán)格控制，就有悖于政治主導(dǎo)行政的代議民主制下的民主責(zé)任原則，政治家不能充分承擔(dān)政治貴任。但如果為了實(shí)現(xiàn)代議民主原則而過(guò)分干預(yù)，又可能扭曲事務(wù)官執(zhí)行政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低政策執(zhí)行質(zhì)量。由此，代議民主官僚制在實(shí)際運(yùn)行中陷人了悖論式的惡性循環(huán)之中而難以自拔。

　　代議機(jī)關(guān)對(duì)官僚行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的另一項(xiàng)控制措施是掌握錢(qián)袋權(quán)并實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督。但是，帕金森和尼斯坎寧的研究表明，官僚機(jī)構(gòu)有擴(kuò)大預(yù)算和規(guī)模的內(nèi)在沖動(dòng)。在現(xiàn)代政府體制的理想模式下，官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)大預(yù)算的沖動(dòng)要受到代議機(jī)關(guān)的抑制。但是，在代議機(jī)關(guān)與官僚機(jī)構(gòu)的雙邊壟斷關(guān)系中，作為賣(mài)方壟斷組織的官僚機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的公共物品是代議機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)并提供選民的。而官僚機(jī)構(gòu)的信息壟斷優(yōu)勢(shì)又使得其在與代議機(jī)關(guān)討價(jià)還價(jià)時(shí)居于優(yōu)勢(shì)的權(quán)力地位。代議機(jī)關(guān)在官僚機(jī)構(gòu)撥款時(shí)要加以考慮的是官僚機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的成本狀況，但都缺乏相應(yīng)的信息，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)會(huì)竭力保守秘密。又由于官僚機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的唯一供給者，公共產(chǎn)品本身又難以測(cè)度，代議機(jī)關(guān)難以進(jìn)行比較和檢測(cè)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，官僚機(jī)構(gòu)對(duì)代議機(jī)關(guān)的需求狀況卻一清二楚，了解它為了購(gòu)買(mǎi)一定產(chǎn)品而愿意出的最高價(jià)格撥款額。結(jié)果是，在與代議機(jī)關(guān)商議撥款數(shù)量時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)的有利地位使它可以爭(zhēng)取得到代議機(jī)關(guān)愿撥的最大款項(xiàng)。由此，官僚機(jī)構(gòu)獲得了全部消費(fèi)者剩余，而代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督則有名無(wú)實(shí)。

　　三、官僚體制與直接參與民主制的結(jié)構(gòu)性沖突

　　由于官僚體制的擴(kuò)張所引發(fā)的一系列結(jié)構(gòu)性危機(jī)使得民眾的反官僚體制的呼聲不斷加強(qiáng)，要求直接參預(yù)行政決策的要求自“二戰(zhàn)” 以來(lái)就在西方社會(huì)中不絕于耳。由官僚體制及過(guò)分官僚制化所帶來(lái)的壓抑和不滿，使民眾要求參與的呼聲不斷加強(qiáng)與此相伴的是，受教育程度的增加和新社會(huì)的多樣化發(fā)展使得民眾處理公共事務(wù)時(shí)的自信心也大為加強(qiáng)。因此，自20世紀(jì)70年代以來(lái)以復(fù)決和創(chuàng)制為標(biāo)志的共同參與民主制浪潮空前高漲�！叭f(wàn)事都要參與的這種行政哲學(xué)在美國(guó)各地自上而下地傳播開(kāi)來(lái)。在地方政治中引起了某種革命性變化”。而共同參與民主制的發(fā)展卻受到了官僚體制的嚴(yán)重阻礙。官僚體制的內(nèi)在機(jī)理要求專業(yè)化決策和對(duì)檔案的保密，而公眾參與則要求決策和政務(wù)的公開(kāi)。官僚行政機(jī)構(gòu)作為公共部門(mén)的集中、強(qiáng)制與明確要求的特點(diǎn)與公眾本身的分散、非強(qiáng)制和模糊要求使官僚機(jī)構(gòu)與公眾的地位不平等，而公眾的參與則要求與官僚機(jī)構(gòu)平起平坐。公民參與的加強(qiáng)必然帶來(lái)愿望和豁求的多元化和權(quán)力的下放，而官僚機(jī)構(gòu)卻只能以壟斷的方式提供單一性的產(chǎn)品。官僚權(quán)力的擴(kuò)張必然壓縮公民權(quán)利的申張，而公民權(quán)利的擴(kuò)展則必然要求官僚權(quán)力的收縮。

　　四、官僚體制與當(dāng)代西方社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性沖突

　　由于代議民主制與官僚體制的結(jié)合難以解決被丹尼爾•貝爾所稱的以“平等”為軸心的政治領(lǐng)域的諸多間題，西方各國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇和民眾不斷要求縱深推進(jìn)平等的壓力之下，一方面被迫擴(kuò)充官僚體制另一方面又逐漸將傳統(tǒng)的代議民主制延展為基礎(chǔ)更為寬大的直接參預(yù)制，從而引發(fā)了一場(chǎng)“參預(yù)革命”。但是，官僚體制的擴(kuò)充和參預(yù)革命的爆發(fā)又引發(fā)了更為深層的結(jié)構(gòu)性危機(jī)。

　　官僚體制的大規(guī)模擴(kuò)張始于20世紀(jì)30年代。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)和市場(chǎng)缺陷的顯露使西方各國(guó)都把政治的干預(yù)看作是解救經(jīng)濟(jì)危機(jī)的良方，使官僚體制在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能方面的干預(yù)程度大大加深。經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張表現(xiàn)為官僚行政機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的大規(guī)模干預(yù)，其主要標(biāo)志是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策的盛行和隨后的微觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。社會(huì)職能的擴(kuò)張則體現(xiàn)為“福利國(guó)家”的興起。

　　然而，把官僚體制作為解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段而大規(guī)模擴(kuò)張并未給西方國(guó)家?guī)��?lái)福音。因?yàn)樽鳛楣�共行政組織的官僚體制無(wú)論在技術(shù)上還是政治上都難以擔(dān)此重任。在技術(shù)上，除了官僚機(jī)構(gòu)本身的內(nèi)在效率動(dòng)機(jī)微弱之外，作為一種公共組織的官僚體制還缺乏一種像企業(yè)組織一樣的利潤(rùn)和創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。同時(shí)，作為一種壟斷組織而存在的官僚體制還缺乏外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而也就降低了公共產(chǎn)品的服務(wù)效率和質(zhì)量，也壓抑了社會(huì)創(chuàng)新活力。又由于官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出是一種非市場(chǎng)性產(chǎn)出，公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)的多元性和目標(biāo)彈性，以及公共機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和產(chǎn)生的社會(huì)效果之間的滯后性和消費(fèi)者缺乏有關(guān)信息，使得官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生極為難以進(jìn)行測(cè)定和量度。因此，由壟斷性的官僚行政機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共產(chǎn)品，其規(guī)模越大，其自身的效率損失和對(duì)社會(huì)性總效率的損失也就越大。

　　在政治上，按照哈貝馬斯的分析，官僚行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展是從政治的角度考慮危機(jī)的緩解，而使它在一定程度上作為“總資本家”的身份來(lái)直接干預(yù)和應(yīng)付社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但事實(shí)證明，官僚機(jī)構(gòu)在“晚期資本主義”的特殊背景下不能解決這個(gè)矛盾，反而引發(fā)了行政系統(tǒng)的“合理性危機(jī)”。一方面，作為“總資本家”的代表，它既要與具體的資本家集團(tuán)發(fā)生利益沖突，又要與各居民群體的著眼于使用價(jià)值的一般利益相沖突。即官僚行政機(jī)構(gòu)既要代表整體利益而制定出普遍性的規(guī)則來(lái)擴(kuò)展公共利益，而個(gè)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)又可以在某種程度上使官僚行政機(jī)構(gòu)的某些部分利己主義化，從而將個(gè)體利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)嫁給官僚行政機(jī)構(gòu)。這就使得官僚機(jī)構(gòu)既要擴(kuò)大國(guó)家制定計(jì)劃的能力實(shí)施總體利益，而同時(shí)又要制止這種擴(kuò)大，因?yàn)樗�威脅了資本主義的持續(xù)存在。因此，官僚機(jī)構(gòu)陷人了左右為難而又無(wú)法擺脫的困境。

　　同時(shí)，三股重要趨勢(shì)的出現(xiàn)又進(jìn)一步加劇了“合理性危機(jī)”的穩(wěn)定一是福利國(guó)家及隨后出現(xiàn)的“滯脹”狀態(tài)，使福利支出的增長(zhǎng)把各國(guó)的財(cái)政拖人泥潭，經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹交相并存。官僚機(jī)構(gòu)要討好底層民眾就只好提高稅收，而稅收的提高卻得罪了資本家并影響投資的積極性，而要討好資本家則必然意味著削減福利開(kāi)支，這又會(huì)引起勞動(dòng)人民的反對(duì)。要醫(yī)治經(jīng)濟(jì)停滯并刺激投資沖動(dòng)，就得采用膨脹政策，膨脹政策的推行又必然帶來(lái)通貨膨脹為醫(yī)治通貨膨脹而壓縮投資的話，又會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)停滯。二是官僚行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展使其內(nèi)部出現(xiàn)了一個(gè)專事計(jì)劃制定的科技工作者階層。這些計(jì)劃制定者制定計(jì)劃的依據(jù)只有辦公室的數(shù)據(jù)，對(duì)公眾參與的排斥和利益的驅(qū)動(dòng)又使他們往往只對(duì)資本家負(fù)責(zé)，其合理性大有可疑。這些被委以重任的專家又不懂社會(huì)科學(xué)，輕視甚至排斥價(jià)值判斷，使他們不可能制定出價(jià)值上合理的政策。三是隨著資本有機(jī)構(gòu)成的提高，機(jī)器對(duì)人的排斥程度加劇，在西方社會(huì)中出現(xiàn)了不能通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行自我再生產(chǎn)的“非自立人口的增長(zhǎng)”。“非自立人口”由此而被排除在官僚行政機(jī)構(gòu)的計(jì)劃之外，成為資本主義就業(yè)系統(tǒng)的“異物”。他們因生活水平和社會(huì)地位的下降而不被社會(huì)所承認(rèn)，其艇而走險(xiǎn)的反體制力量也隨著其數(shù)量的增多而不斷加大，不斷沖擊和威脅著官僚體制的合理化運(yùn)行。

　　從以上分析中我們可以得出的結(jié)論是，作為公共行政組織的官僚體制的全面擴(kuò)展不但使官僚體制的內(nèi)在弊端全面外顯，還與當(dāng)代西方的代議民主制，直接參預(yù)民主制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生了全面的結(jié)構(gòu)性沖突，已經(jīng)不能在當(dāng)代社會(huì)中擔(dān)負(fù)起良好的管理職能。官僚體制內(nèi)在弊端的全面彰顯和結(jié)構(gòu)性沖突的加劇直接構(gòu)成當(dāng)代西方行政改革的內(nèi)在根源。由此也就表明，當(dāng)代的行政改革是一種在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)生重大變化的情況下對(duì)傳統(tǒng)政治——行政系統(tǒng)的全面性變革，改革的出路也就在于要在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下引入新的政治——行政機(jī)制來(lái)適應(yīng)變化了的新結(jié)構(gòu)，而不能采用試圖對(duì)傳統(tǒng)官僚體制進(jìn)行修補(bǔ)的改革道路。

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