王占陽：積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心

　　編者按：1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，拉開了改革開放的序幕，中華民族從此踏上偉大復(fù)興的歷史征途。30年風(fēng)雨坎坷，30年碩果累累，我們從普遍貧困走入基本小康。事實(shí)雄辯地證明，改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是發(fā)展中國特色社會主義，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路；
只有社會主義才能救中國，只有改革開放才能發(fā)展中國、發(fā)展社會主義、發(fā)展馬克思主義。下一個(gè)30年我們關(guān)注什么？毫無疑問，我們要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開放，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，為全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大目標(biāo)而奮斗。

　　下一個(gè)30年我們關(guān)注什么？

　　30年前，黨的十一屆三中全會果斷停止使用“以階級斗爭為綱”的口號，作出了把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策。30年改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成就，莫不源于這一根本轉(zhuǎn)變。但我們決不能到此止步。我們必須更加大膽地解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，必須勇于揚(yáng)棄改革開放以來提出的某些僅具階段性、時(shí)效性、以至策略性價(jià)值的理論、內(nèi)涵和提法，提出符合我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段的新概念、新判斷、新理論，以實(shí)現(xiàn)更大的思想解放和更高層次的歷史進(jìn)步。

　　一、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”已應(yīng)發(fā)展為“以公共財(cái)政為中心”

　　我國現(xiàn)在仍然是發(fā)展中國家，無疑應(yīng)當(dāng)繼續(xù)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。但是，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”本身也有一個(gè)重心轉(zhuǎn)移的問題，因而我們也應(yīng)以發(fā)展的觀點(diǎn)重新認(rèn)識“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。

　　我們首先應(yīng)當(dāng)追問：究竟什么是經(jīng)濟(jì)？如所周知，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)都認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)包括生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)。發(fā)展生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

　　但在這方面，我們過去長期認(rèn)為只有發(fā)展生產(chǎn)和交換才是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)展分配和消費(fèi)則在很大的程度上不被視為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一部分。這是一個(gè)低級錯(cuò)誤，但又是一個(gè)極大的、根深蒂固的認(rèn)識誤區(qū)。

　　在這種思想傾向的影響下，我們通常所說的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的內(nèi)涵，幾乎就是“以發(fā)展生產(chǎn)交換建設(shè)為中心”。這樣，一講到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，人們想到的就是發(fā)展生產(chǎn)和交換，就是改善投資環(huán)境、擴(kuò)大投資、多上項(xiàng)目、多搞國企等等具體內(nèi)容，而發(fā)展分配和消費(fèi)則始終得不到應(yīng)有的重視，教育、醫(yī)療、社保、民居、環(huán)保、公交、公共文化娛樂、大眾體育等等屬于國民收入再分配和公共消費(fèi)領(lǐng)域的民生項(xiàng)目始終得不到應(yīng)有的投入，因而，已經(jīng)喊了許多年的擴(kuò)大內(nèi)需，也就始終無法落實(shí)�！耙越�(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”與“重視民生”幾乎成了兩個(gè)相互對立的方面，而由此所帶來的諸多嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)問題和政治文化問題也就有目共睹了。所以說，重新認(rèn)識“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，首先就應(yīng)確立“發(fā)展生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)都是經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的新觀念。

　　進(jìn)一步看，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”實(shí)質(zhì)上又是一個(gè)政府職能的問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能與市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能大不相同。中國30年改革開放的最大成果就是初步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的歷史轉(zhuǎn)變，因而中國“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的內(nèi)涵和實(shí)踐也亟須實(shí)現(xiàn)從政府以發(fā)展生產(chǎn)和交換為中心到政府以發(fā)展分配和消費(fèi)為中心的根本轉(zhuǎn)變。這種根本轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容，實(shí)際就是整個(gè)政府工作都要轉(zhuǎn)向以發(fā)展和實(shí)施公共財(cái)政為中心。

　　當(dāng)然，我們也看到，當(dāng)我國還處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)、從單一公有制經(jīng)濟(jì)到多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的新經(jīng)濟(jì)體制初步過渡的歷史階段時(shí)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)的公有制經(jīng)濟(jì)仍然占有程度不同的優(yōu)勢地位，由于這種經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作又主要地只能依靠黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和推動(dòng)，又由于這種經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程的首要環(huán)節(jié)也正是發(fā)展生產(chǎn)和交換，所以，當(dāng)時(shí)黨和政府在這種經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，自然也就只能是以發(fā)展生產(chǎn)和交換為中心。

　　但我們現(xiàn)在已應(yīng)看到，在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步形成的條件下，由于發(fā)展生產(chǎn)和交換的責(zé)任主要地已由市場經(jīng)濟(jì)本身來承擔(dān)，而且還應(yīng)更多地由市場經(jīng)濟(jì)來承擔(dān)，所以，如果政府仍像過去那樣以抓生產(chǎn)和交換作為中心工作的話，那就是越位和錯(cuò)位了。由于市場化改革釋放出來的巨大活力已經(jīng)帶來了我國生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，民間財(cái)富已經(jīng)大量積累，國家財(cái)政資金也已相當(dāng)豐厚，所以，通過積極發(fā)展公平合理的國民收入再分配和公共消費(fèi)，普遍有效地增加人民收入，發(fā)展社會保障制度，以使全體人民都能比較公平地共享改革發(fā)展的巨大成果，從而使民間潛在的龐大需求也得以切實(shí)有力地提升為有購買力的現(xiàn)實(shí)需求，也已有了比較豐厚的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。又由于市場經(jīng)濟(jì)本身不可能完全解決好公平分配和公平消費(fèi)的問題，而通過公共財(cái)政所能實(shí)現(xiàn)的公平合理的國民收入再分配和公共消費(fèi)，尤已成為了我國擴(kuò)大內(nèi)需、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、對抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)的最大關(guān)鍵，所以，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)，現(xiàn)在已應(yīng)轉(zhuǎn)變到發(fā)展和實(shí)行公共財(cái)政制度這個(gè)方向來了。

　　二、“以公共財(cái)政為中心”主要有四個(gè)方面的基本內(nèi)容

　　那么，所謂“轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”，究竟包括哪些內(nèi)容呢？在這里，我們需要首先明確“公共財(cái)政”的內(nèi)涵。概括地說，所謂公共財(cái)政就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下國家提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的分配活動(dòng)和分配關(guān)系,就是滿足社會公共需要的財(cái)政制度和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,就是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。公共財(cái)政主要有四個(gè)方面的基本特征，這就是它的民生性、公開性、民主性和法治性。與公共財(cái)政相反，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期的財(cái)政類型則是建設(shè)財(cái)政和吃飯財(cái)政。這種財(cái)政的基本特征就是它的建設(shè)性、秘密性、集中性與人治性。由此，所謂“轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”，也就包括了以下四個(gè)方面的基本內(nèi)容。

　　一是從建設(shè)財(cái)政、吃飯財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政。按照民生財(cái)政的要求，財(cái)政支出的主體不應(yīng)是行政管理費(fèi)和生產(chǎn)建設(shè)投資，而應(yīng)是滿足公共性基本民生需要的各項(xiàng)財(cái)政支出。公共財(cái)政就是以滿足公共需要為宗旨的財(cái)政，而公共需要的主體就是公民的基本民生需要。這種民生支出主要包括國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、居民住房、公共交通、公共文化娛樂、大眾體育、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技、勞務(wù)培訓(xùn)等方面的財(cái)政支出。發(fā)達(dá)國家的基本民生支出已占其財(cái)政支出的60-70％左右。發(fā)展中國家的基本民生支出通常占其財(cái)政支出的50％左右，阿根廷、智利等國也已達(dá)到了60％以上。2003-2007年，我國基本民生支出在財(cái)政支出中的比重已經(jīng)上升到了30％，但這是以僅占全部政府收入60％左右的預(yù)算內(nèi)資金為基數(shù)計(jì)算的。如果按照本應(yīng)全部納入財(cái)政預(yù)算支出的全部政府支出金額來計(jì)算，則其所占有的比重實(shí)際只有20％左右。這一比重在全世界都是最低的，只能與阿富汗等極個(gè)別國家并列倒數(shù)第一。我國財(cái)政支出的主體仍然是行政管理費(fèi)和生產(chǎn)建設(shè)投資。作為政府行為，我們習(xí)慣于直接以財(cái)政資金作為生產(chǎn)建設(shè)投資，而不是主要以發(fā)行公債等市場經(jīng)濟(jì)的方法籌措必要的基建資金。我國行政管理費(fèi)在財(cái)政支出中所占比重高居世界前列，則更是一個(gè)大問題。凡此種種都表明，我國在這方面的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未完成，因而我國的改革余地也很大。

　　二是從秘密財(cái)政轉(zhuǎn)向公開財(cái)政。財(cái)政資金來自人民，人民當(dāng)然也應(yīng)享有對于財(cái)政資金的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的秘密財(cái)政本來就是錯(cuò)誤的。國務(wù)院制定的政務(wù)公開條例已經(jīng)將財(cái)政公開列為政務(wù)公開的重點(diǎn)。我國在財(cái)政公開方面也已有所進(jìn)展，但離真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政公開，實(shí)行“陽光財(cái)政”，仍有很大的距離。在這方面，我們亟需有實(shí)實(shí)在在大動(dòng)作。

　　三是從集中財(cái)政轉(zhuǎn)向民主財(cái)政。在這方面，鄧小平同志30年前所說的“離開民主講集中，民主太少”的問題，仍然未能從根本上獲得解決。從人民民主的角度看，民主財(cái)政主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為民選的人大及其常委會對于財(cái)政收支的民主決策權(quán)。但目前人大及其常委會在這方面的實(shí)際權(quán)力仍然很有限。我國在這方面的改革依然任重而道遠(yuǎn)。

　　四是從人治財(cái)政轉(zhuǎn)向法治財(cái)政。人民要依法納稅，政府也要依法花錢，否則就是不公平。法治財(cái)政的基礎(chǔ)是民主財(cái)政。未來政府向人大提交的應(yīng)是財(cái)政法案，人大通過后即為法律，違法者應(yīng)有可能進(jìn)監(jiān)獄。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”的框架內(nèi)，黨的日常領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)就是通過黨內(nèi)民主程序研究財(cái)政法案的主要問題，并向人大提出相應(yīng)的立法建議。只有實(shí)現(xiàn)了法治財(cái)政，我們才能說是最終建立起了公共財(cái)政制度。但我們現(xiàn)在距離實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)還很遠(yuǎn)。

　　以上四個(gè)方面，就是“轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”的基本內(nèi)容。誠然，為了實(shí)現(xiàn)這些重大轉(zhuǎn)變，我們還要做某些重要的基礎(chǔ)性工作，如實(shí)行國企分紅、基本取消政府收費(fèi)、理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系、構(gòu)建統(tǒng)一的國家預(yù)算體系等等，但“轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”的基本內(nèi)容，依然只能是這四條。

　　三、現(xiàn)階段“積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”的重點(diǎn)在哪里？

　　毫無疑問，基本實(shí)現(xiàn)這四個(gè)方面的根本轉(zhuǎn)變，至少也得需要十幾年時(shí)間。所以，我們現(xiàn)在只能提出“積極轉(zhuǎn)向”的任務(wù)，而不能提出“立即建成公共財(cái)政制度”的過高要求。

　　由此，自然也就提出了一個(gè)問題：現(xiàn)階段“積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”的重點(diǎn)，究竟應(yīng)當(dāng)在哪里？

　　毫無疑問，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)就是改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從建設(shè)財(cái)政、吃飯財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政。

　　誠然，民生財(cái)政本身也是需要相應(yīng)的政務(wù)公開制度、民主制度和法律制度來保障的，而且，我國長期以來嚴(yán)重偏離民生財(cái)政方向的一個(gè)主要原因就是缺乏這些制度保障，但是事實(shí)上，沿著以人為本、實(shí)事求是的正確方向努力工作的人治力量，也是能夠在某種程度上實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的。譬如，古巴領(lǐng)導(dǎo)層就做到了這一點(diǎn)。我國在這方面也有一些良好先例。

　　首先著力推進(jìn)這種轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是在為實(shí)現(xiàn)后三種轉(zhuǎn)變創(chuàng)造前提條件。這種轉(zhuǎn)變越廣泛、越深入、越有力，后三種轉(zhuǎn)變就會越順利。這是因?yàn)�，這種轉(zhuǎn)變意味著官民利益一致性的強(qiáng)化，而官民利益的一致性又正是平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)公開財(cái)政、民主財(cái)政、法治財(cái)政的基本條件。

　　在目前應(yīng)對嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心，特別是轉(zhuǎn)向以民生財(cái)政為中心，尤有非常重大的意義。中央強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大內(nèi)需，特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求”的精神實(shí)質(zhì)，就是要以民生財(cái)政作為力挽狂瀾的中心環(huán)節(jié)。財(cái)政投入的最佳切入點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，都應(yīng)是改善民生。財(cái)政投入的直接重點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)是改善民生。而且，我們這里所說的財(cái)政資金，也并不限于預(yù)算內(nèi)資金，而是還包括了大量的預(yù)算外資金。最近有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，應(yīng)從去年國企1.5萬億未繳利潤中拿出來1.2萬億，這就是一個(gè)好主意。

　　我們現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)特別注意防止出現(xiàn)新的投資大躍進(jìn)，特別注意防止出現(xiàn)將改善民生、擴(kuò)大消費(fèi)需求再次置于次要地位的嚴(yán)重問題，特別注意把近期的救急與深遠(yuǎn)的改革有機(jī)地結(jié)合起來。

　　與此同時(shí)，在財(cái)政收入顯著減少而財(cái)政支出（特別是民生支出）又需要大幅增加的情況下，控制和壓縮行政管理費(fèi)也已愈來愈成為了緊迫的需要。最近，面對2008年下半年財(cái)政增收“高位回落”的嚴(yán)峻態(tài)勢，廣東省調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控一般性支出增長，省級單位明年實(shí)行公務(wù)購車和用車零增長、會議經(jīng)費(fèi)零增長、公務(wù)接待費(fèi)用零增長、黨政機(jī)關(guān)出國（境）經(jīng)費(fèi)預(yù)算零增長等“四個(gè)零增長”。全國各地實(shí)際也都需要做同樣的調(diào)整，甚至在這幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)負(fù)增長。如能做得好，這就能夠節(jié)省出上萬億的資金，對于克服危機(jī)具有重大意義。同時(shí)，我們的公務(wù)員至少也應(yīng)有“穩(wěn)住了大局自己才能有前途”的覺悟。而當(dāng)大家逐漸覺得這對自己的生活也沒有多大影響時(shí)，這種應(yīng)急性的調(diào)整就能相對順利地演變成為轉(zhuǎn)向民生財(cái)政的制度變遷。

　　最后，“積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”還可以包括某些更多的內(nèi)容，譬如，在對抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)的財(cái)政活動(dòng)中，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，應(yīng)當(dāng)盡可能地遵循財(cái)政公開的原則和制度，盡可能地尊重和落實(shí)人大及其常委會的財(cái)政決定權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)，盡可能地依照有關(guān)的法律法規(guī)辦事，盡可能地使應(yīng)急性的民生財(cái)政逐步固化為穩(wěn)定的公共財(cái)政制度，所有這些，也應(yīng)都是當(dāng)前“積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心”的重要內(nèi)容。

　　四、逐步實(shí)現(xiàn)以公共財(cái)政為中心也是我國政治體制改革的核心內(nèi)容

　　最后，我們還應(yīng)看到，積極轉(zhuǎn)向以公共財(cái)政為中心，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)以公共財(cái)政為中心，同時(shí)也正是我國政治體制改革的核心內(nèi)容。這主要是因?yàn)椋?/p>

　　第一，現(xiàn)代公共財(cái)政制度是以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的具有民生性、公開性、民主性、法治性的財(cái)政制度，是集經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度等等于一身的綜合性社會制度，而并不是單純的經(jīng)濟(jì)制度。

　　第二，財(cái)政問題是政治的核心問題，也是民主法治的核心問題。民主法治主要是為解決財(cái)政問題而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，也是主要為解決財(cái)政問題而服務(wù)的。現(xiàn)代民主政體實(shí)際主要就是圍繞著滿足公共需要而做出的制度安排，而這種制度安排與公共財(cái)政收支的結(jié)合體，就是公共財(cái)政制度。在這個(gè)意義上，現(xiàn)代民主政體的主體實(shí)際就是公共財(cái)政制度。

　　第三，社會主義就是普遍幸福主義。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)和保障公民普遍幸福的主要制度，就是公共財(cái)政制度（民主制度也大部分是圍繞著實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政而展開的），所以，公共財(cái)政制度就是現(xiàn)代社會主義的主要制度。公共財(cái)政制度既是現(xiàn)代社會主義的主要經(jīng)濟(jì)制度，也是現(xiàn)代社會主義的主要政治制度。沒有公共財(cái)政制度就沒有現(xiàn)代社會主義制度。所以，從堅(jiān)持和發(fā)展現(xiàn)代社會主義制度的角度看，我國政治體制改革的主要目標(biāo)也應(yīng)是建設(shè)公共財(cái)政制度。

　　第四，市場經(jīng)濟(jì)和整個(gè)現(xiàn)代文明越發(fā)展，就越加需要以滿足公共需要為宗旨的公共財(cái)政制度。經(jīng)過30年改革開放，能否建立公共財(cái)政制度，現(xiàn)在已經(jīng)成為了決定我國的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)、政治命運(yùn)和社會命運(yùn)的最大關(guān)鍵，因而也就理應(yīng)成為我國現(xiàn)階段政治體制改革的最大目標(biāo)。

相關(guān)熱詞搜索：轉(zhuǎn)向 公共財(cái)政 中心 王占陽