郭巍青：官員問責制遭遇結構性困境

　　問題官員的復出問題，正在使問責制陷入一些尷尬困境。

　　一方面，官員的復出，不論多么不事張揚，依然招來公眾輿論的強烈反對。其中最扎眼的人物包括甕安事件中的縣委書記、火車出軌事故中的濟南鐵路局長、派警察進京抓記者的遼寧西豐縣縣委書記、在全國哀悼日期間組織公款旅游的山東濱州市工商局長，以及阜陽假奶粉案中的一眾官員等等。他們雖被問責，陸陸續(xù)續(xù)地卻又另任新職，繼續(xù)其“領導干部”生涯，令觀者大跌眼鏡。而在三鹿奶粉事件中受處分的國家質監(jiān)局官員，竟然在處分令下達之前先接到升遷令，被認為是一樁“擊破底線”的詭異事件�！叭A南虎事件”中的責任官員，問責過后，仍然有“我自巋然不動”的洋洋得意，更是令人產生心理上的反感。

　　但是另外一方面，官員隊伍中對于問責舉措，也有強烈反彈。最典型的是，今年全國兩會期間，有官員公開對林嘉祥表示同情，認為這是網絡殺人，林只是個倒霉蛋。如此直言不諱，很可能反映了某種廣泛積聚的情緒。一個可供參考的數(shù)據(jù)是，2007年，全國主要行政執(zhí)法部門被追究責任的有將近6萬人次；
2008年，約達8萬人次。在這樣一個龐大群體中，除掉被法辦和被開除公職的之外，會有多少人謀求復出？具體數(shù)字無從知曉，但可以相信，絕對不是少數(shù)。

　　我認為，上述公眾看法和官員看法，均有其各自的理據(jù)和各自角度上的正當性。把兩個方面合起來看，不得不承認，圍繞著問責和復出，官、民之間不但未能形成逐漸加深的共識，反而出現(xiàn)了一道新裂痕。這并不是否定問責制，而是認為，問責制遇到了結構性的困境。根本的原因在于，問責制的基礎在于“有限政府”和“簡單政府”，我們卻把它用于“無限政府”和“復雜政府”的制度環(huán)境中。于是難免淮南為橘，淮北為枳，葉徒相似，其實味不同。

　　“有限政府”的意思是，依據(jù)明確的憲政契約和法規(guī)條文，政府以及政府官員的權力與責任是有邊界而且相匹配的，它可以明確而公開地陳述出來，因而是可以明確追究的。在這個意義上，有限政府通常是簡單政府。但是在我們這里，政府的實際施政行為仍然多有無限政府的身影。無限政府有很多涵義，基本意思就是政府的管理范圍沒有明確限制，政府的權力也沒有明確的邊界限制。這樣一來，政府的實際運行一定具有復雜性。復雜政府下，問責制度勢必遇到操作上的很大難題。

　　難題之一是管人與管事的分離。在目前的體制結構下，黨委負責干部的任免，對行政工作具體負責的官員并不擁有挑選和任用部下的權力。在這種格局下對具體工作的負責人問責，問責本身的合理性就有內在的缺陷。難題之二是集體決策與個人責任定位的分離。重大問題由集體決策，但也因為如此，重大事故如何追究個人責任？目前的問責制度本身無法解決這個問題。由于這樣兩個難題，問責會變成高度“場景性”的，例如，為了迅速平息公眾輿論，事故調查還沒有開始，先行免去負責人的職務。這種類型的“問責”，既未能清晰定位真正的責任，給人以“丟卒保車”、“抓替罪羊”的感覺；
還勢必留下許多要求復出的壓力。

　　顯然，無限政府和復雜政府必須轉型為有限政府和簡單政府，同時加上陽光、透明、公開、誠信等條件，才有可能使問責制真正有效并可持續(xù)發(fā)展。這樣的轉型是結構性的轉型，當然不會一蹴而就。但是可以考慮嘗試下列三項工作，或能有利于促進這種轉型。

　　首先，除卻違法亂紀的犯罪行為之外，行政責任的追究，應當區(qū)分工作責任和決策責任。工作責任是指為工作上的違規(guī)操作負責，決策責任是指為政策錯誤負責。要使這兩項責任區(qū)分得開來，又需要兩個條件。對于前者，應該有明確的工作職責與工作規(guī)則描述，甚至包括免責條款描述。它是公開的，據(jù)此而決定實際責任所在。對于后者，則應該有正式的政策評估，包括行政評估、政治評估與司法評估。依據(jù)于此，在政策失敗或政策失誤方面追究領導者的責任。

　　其次，公開說明問責的類型和問責的理由，說明被處分的官員具體承擔什么責任，不要含糊其辭，也不要刻板詞匯。這既是程序透明、尊重公眾知情權的要求，同時，對于被問責與處分的官員，這也是他們應有的權利。

　　再次，官員復出，應該有明確而公開的程序與條件。對于工作失職而被問責的官員，復出的條件是確實改正過失，或做出新貢獻。對于被追究政策責任的，條件是改變政策，或不再擔任決策職務。

　　（作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授）

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