陳潭：改革開放以來中國公共政策變遷三十年

　　中國改革開放的30年是中國處于大變革、大轉(zhuǎn)型時代的30年，是中國經(jīng)濟增長和制度成長的30年。十一屆三中全會作出的實行改革開放的新決策，開始了中國從“以階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟建設(shè)為中心、從僵化半僵化到全面改革、從封閉半封閉到對外開放的歷史性轉(zhuǎn)變。眾所周知，這種社會主義變革和轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)為計劃經(jīng)濟體制走向市場經(jīng)濟體制的宏大轉(zhuǎn)軌，展示了一個崛起中的大國的治理邏輯，凸顯了體制轉(zhuǎn)軌與政策變遷中的中國模式和獨特經(jīng)驗。

　　中國改革三十年來公共政策變遷的基本階段

　　考察當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型和制度演變歷程，中國改革三十年來的公共政策變遷大致經(jīng)歷了三個階段：

　　第一階段，公共政策動員化階段（1978－1992）。這一階段開始于“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的思想解放運動以及十一屆三中全會提出的改革開放宏觀政策，一直到1992年“十四大”社會主義市場經(jīng)濟體制的確立。這個階段是一個政策動員、政策試錯和政策學(xué)習(xí)的階段，是傳統(tǒng)的公共政策體制遭遇困境和走向突破的階段，也是中國公共政策宏觀環(huán)境下的內(nèi)在要求與外在刺激形成的模仿和借鑒過程，更是公共政策獲取經(jīng)驗和新知的演變歷程。我們知道，中國改革是從農(nóng)村率先突破的，中國公共政策變遷毫無疑問離不開農(nóng)村政策的突破和創(chuàng)造。1978年，鳳陽小崗村農(nóng)民首創(chuàng)農(nóng)業(yè)“大包干”，拉開了中國農(nóng)村改革的序幕。“大包干”從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的改革起步，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，由此引發(fā)了以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為主要目標(biāo)的體制改革和創(chuàng)新。1982年元旦，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出目前農(nóng)村實行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。1991年舉行的中共十三屆八中全會通過了《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。由此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革第一步，突破了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。與此同時，中國經(jīng)濟制度從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟逐步調(diào)整為從“以計劃為主體，以市場為補充”和“有計劃的商品經(jīng)濟”。1984年10月十二屆三中全會一致通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》明確提出，進一步貫徹執(zhí)行對內(nèi)搞活經(jīng)濟、對外實行開放的方針，加快以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的步伐，建立起具有中國特色的、充滿生機和活力的社會主義經(jīng)濟體制。明確強調(diào)，改革計劃體制首先要突破把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念，充分認(rèn)識社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。1986年12月，國務(wù)院作出了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出全民所有制小型企業(yè)可積極試行租賃、承包經(jīng)營，全民所有制大中型企業(yè)要實行多種形式的經(jīng)營責(zé)任制，各地可以選擇少數(shù)有條件的全民所有制大中型企業(yè)進行股份制試點。實際上，動員化階段伴隨著“真理標(biāo)準(zhǔn)”和“姓資姓社”的爭論，中國公共政策基本上是在“磕磕碰碰”、“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)中產(chǎn)生出來的。

　　第二階段，公共政策調(diào)適化階段（1992－2002）。這個階段開始于1992年市場經(jīng)濟體制的確立，直到中國加入WTO和中共“十六大”的召開。這個階段是一個政策變通、政策調(diào)適和政策更替的階段，是中國公共政策不斷揚棄傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制、突破“雙軌制”瓶頸的階段，也是一個涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強、影響最為深遠的重大制度創(chuàng)新階段。1992年中共“十四大”總結(jié)了十一屆三中全會以來14年的實踐經(jīng)驗，確立中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，從而促使中國公共政策建設(shè)逐漸進入市場化設(shè)計的軌道：1993年國務(wù)院作出關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定以及《關(guān)于金融體制改革的決定》；
1994年進行了分稅制財政體制改革和制定《關(guān)于進一步深化對外貿(mào)易體制改革的決定》以及《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》；
從1995年開始對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系；
1996年中國開始接受國際貨幣基金組織協(xié)定第八條款，實行人民幣經(jīng)常項目下的可兌換，提前達到國際貨幣基金組織協(xié)定第八條款的要求，標(biāo)志著中國外匯管理體制改革取得重大進展；
1998年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，正式廢除了住房實物分配的制度，確立了商品房的市場主體地位；
等等�？梢哉f，調(diào)適化階段是中國公共政策不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求而開展政策創(chuàng)新和政策更替的演變歷程，是落實“發(fā)展是硬道理”這一政策戰(zhàn)略的具體政策實施。

　　第三階段，公共政策的制度化階段（2002－）。這一階段開始于中國加入WTO以及中共“十六大”的召開。這個階段是一個政策接軌、政策定型和政策治理的階段，是運用“完全狀態(tài)”下的政策工具進行政策管理的階段，也是政策演進進入政策均衡狀態(tài)的常規(guī)階段。它標(biāo)志著中國公共政策進入了一個完全“創(chuàng)新替代”時段和逐步制度化階段。2001年11月10日，在多哈舉行的WTO第四屆部長級會議通過了中國加入世貿(mào)組織法律文件，它標(biāo)志著中國將享受多邊貿(mào)易體系多年來促進貿(mào)易自由化的成果，享受多邊的、穩(wěn)定的、無條件的最惠國待遇。但“入世”也給中國政府和企業(yè)帶來挑戰(zhàn)，對政府加快轉(zhuǎn)換職能、企業(yè)提高管理與技術(shù)水平提出了新要求，更為主要的是促使中國公共政策在全球化、市場化的框架下不斷地與國際接軌。2002年“十六大”立足于中國已經(jīng)解決溫飽、人民生活總體達到小康水平的國情基礎(chǔ)上，進一步提出了全面建設(shè)小康社會的構(gòu)想，中國公共政策不斷進入了符合市場經(jīng)濟體制的文本建設(shè)時代：2002年所得稅收入分享改革基本上建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財政體制框架；
2004年《關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》明確指出大力發(fā)展資本市場對實現(xiàn)本世紀(jì)頭20年國民經(jīng)濟翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)意義，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家尊重和保護人權(quán)”等內(nèi)容寫入憲法，加強對公民的合法的私有財產(chǎn)的保護，進一步完善了私有財產(chǎn)保護制度；
2005年《關(guān)于廢止中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例的決定》終結(jié)了新中國實施了近50年的農(nóng)業(yè)稅條例和一個延續(xù)了兩千多年的稅種；
2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》首次明確廉租房取代經(jīng)濟適用房作為住房保障體系的中心，關(guān)系著堅持和完善國家基本經(jīng)濟制度、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益的《中華人民共和國物權(quán)法》正式實施。經(jīng)過改革開放的不斷推進和市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，進入二十一世紀(jì)的中國公共政策開始逐步走向制度化的階段，從而不斷地按照科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會建構(gòu)的要求闊步前行。

　　中國改革三十年來公共政策變遷的基本特征

　　實際上，任何一項公共政策演進都是在憲政制度、意識形態(tài)、知識信息、文化傳統(tǒng)等制度環(huán)境的框架下進行的，它們構(gòu)成了政策變遷的約束條件和可能性邊界�？梢哉f，中國的公共政策變革和社會轉(zhuǎn)型是在社會主義憲政制度和具體國情的基礎(chǔ)上展開的，是計劃經(jīng)濟體制走向市場經(jīng)濟體制的增量演進。我們知道，當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型最重要的特征和最深刻的意義在于，它把市場化、工業(yè)化和社會主義制度的改革濃縮在了同一個歷史時代，因而三十年來的公共政策變遷不斷演繹著“中國特色”和“中國奇跡”：

　�。�1）從摸索到創(chuàng)新。眾所周知，中國改革是在一個沒有前人經(jīng)驗可供借鑒的前提下進行的一次偉大社會試驗，因而“政策試錯”成為了政策創(chuàng)新的“典型試驗”與“形式邏輯”。要走向改革成功，只有不斷解放思想、敢想敢干、要嘗試不怕犯錯誤，只有在實踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)政策制定的工作經(jīng)驗，才能形成一套成熟的公共政策策略和方法，才能不斷面對改革中出現(xiàn)的新情況和新問題。因此，讓典型說話、讓事實證明、在摸索中前進，作為典型試驗法的“摸著石頭過河”成為了中國公共政策制定的重要方法論。于是，“大包干”的摸索成為中國農(nóng)村政策改革的先聲，“特區(qū)”的設(shè)立成為了中國城市政策改革的試驗室。比如，深圳敲響了新中國土地拍賣的“第一槌”，推出了國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度化、實行建設(shè)工程招標(biāo)、創(chuàng)辦外匯調(diào)劑中心等舉措。同時，政策試錯不僅超越經(jīng)濟改革，而且挺進到政治制度層面：1988年國務(wù)院正式批準(zhǔn)深圳市在國家計劃中包括財政計劃實行單列，賦予其相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限；
1992年全國七屆人大常委會通過決議授予深圳市人大及其常委會和深圳市政府制訂法律和法規(guī)的權(quán)力。又如，對非公有制經(jīng)濟的認(rèn)識及相關(guān)政策的制定也經(jīng)歷了一個從摸索到完善的過程：1982年五屆全國人大五次會議通過了經(jīng)過全面修改的憲法，確認(rèn)了作為社會主義公有制經(jīng)濟補充的個體經(jīng)濟的合法地位；
1988年七屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，增加了國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展的內(nèi)容；
1993年八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案明確了非公有制經(jīng)濟的地位和作用；
1997年“十五大”將非公有制經(jīng)濟納入到社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度框架內(nèi)；
1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案明確非公有制經(jīng)濟是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。

　�。�2）從試點到普及。中國公共政策變遷方式基本上采用循序漸進的策略模式，這是由公共政策變革的風(fēng)險性、改革相關(guān)人的利益博弈和改革心理承受力等因素所決定的�？v觀改革開放的歷程，中國對外開放政策呈現(xiàn)出“點→線→塊”的演繹軌跡。1979年中央批轉(zhuǎn)廣東省委、福建省委關(guān)于對外經(jīng)濟活動實行特殊政策和靈活措施的報告，決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區(qū)，給予相當(dāng)優(yōu)惠的特區(qū)政策，從而形成早期改革開放的“點”狀格局。1984年中央開放十四個沿海城市，1990年正式公布了開發(fā)開放浦東的重大決策，到1993年經(jīng)過10多年的對外開放的實踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗和完善政策，中國的對外開放由南到北、由東到西層層推進，基本上形成了“經(jīng)濟特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟開放區(qū)—沿江和內(nèi)陸開放城市—沿邊開放城市”這樣一個寬領(lǐng)域、多層次、有重點、點線面結(jié)合的全方為的“線”狀對外開放新格局。1999年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》提出了進一步推進西部大開發(fā)的十條意見。2003年國務(wù)院常務(wù)會議研究實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，提出了振興東北的指導(dǎo)思想、原則、任務(wù)和政策措施。于是，“西部大開發(fā)”、“東北老工業(yè)基地振興”、“中部崛起”的政策戰(zhàn)略連同東部沿海地區(qū)形成了改革開放之“塊”狀格局。這種由“點”到“線”到“塊”的政策格局的形成是一個歷史的、自然的邏輯推演過程，是梯度發(fā)展理論實踐的典型中國案例。顯然，從具體政策實施的過程層面而言，“點”是試驗，“線”乃推廣，“塊”為普及。

（3）從協(xié)調(diào)到一致。由于再生產(chǎn)的連續(xù)性、轉(zhuǎn)軌過程的深刻繼承性、社會生活準(zhǔn)則和思想觀念調(diào)整的緩慢性決定了政策變遷的漸進性和相對長期性，因而中國公共政策變遷呈現(xiàn)出明顯的二元結(jié)構(gòu)模式，政策變遷軌跡亦顯現(xiàn)出平滑滾動的鮮明特點。中國改革的一個突出特征就是市場化過程中的雙軌制模式。該模式首先出現(xiàn)于價格改革領(lǐng)域，即所謂“價格雙軌制”，計劃價格和市場價格同時存在，具體表現(xiàn)為“一物兩價”。在這種思路下，局部放松原先價格的絕對計劃控制，在計劃邊界之外允許價格自由浮動，使定價制度從單一價格控制過渡到計劃控制與市場控制共存的雙軌價格制度。后來，這種雙軌制模式逐步延伸到經(jīng)濟、法律、社會等許多政策領(lǐng)域，此所謂“老人老辦法，新人新辦法”。實際上，雙軌制所反映的是舊政策與新政策在一定時期內(nèi)的利益妥協(xié)，是中國公共政策變革所面對具體的中國國情所作出的漸進策略。(點擊此處閱讀下一頁)從一定程度上來說，這種公共政策“雙軌制”不僅增加了政策體制之間的摩擦和耗損，產(chǎn)生并強化新生的利用雙軌制尋租的既得利益集團，增大政策改革成本與難度，但是，最后的政策“一致”便是任何個人、團體不得拒絕的歸宿。

　�。�4）從效率到公平。中國公共政策變革要求必須正確處理效率和公平的關(guān)系，必須堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，同時也必須從法律上、制度上、政策上努力營造公平的社會環(huán)境。收入分配政策的目的在于既要適當(dāng)拉開收入差距，以發(fā)揮收入分配的激勵功能，又要防止收入差距過大引起社會不穩(wěn)定。中國公共政策文本的變遷反映了從“效率優(yōu)先”到“注重公平”的收入分配政策的演變過程：十四屆三中全會提出收入分配要“體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則”；
“十五大”和“十六大”都明確提出要堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”，“十六大”還提出“初次分配注重效率，再分配注重公平”；
十六屆五中全會提出要“注重社會公平，特別要關(guān)注就業(yè)機會和分配過程的公平”；
十六屆六中全會進一步指出，要“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會公平”；
“十七大”進一步提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。動員化階段和調(diào)適化階段的“效率優(yōu)先”就是發(fā)揮生產(chǎn)要素供給者的主動性和積極性，“允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來”，自由參與市場競爭，打破原有分配制度中的平均主義，從而突出個人努力與個人收益之間的正相關(guān)函數(shù)關(guān)系。制度化階段的“注重公平”的目標(biāo)是“最終實現(xiàn)共同富裕”，目的在于保證全體社會成員都能平等地享有教育、工作就業(yè)、勞動創(chuàng)造和社會福利的權(quán)利，享有社會政治生活的權(quán)利和法律保護的權(quán)利。由此，“先富”起來的個人和地區(qū)通過個人所得稅、財政轉(zhuǎn)移支付等政策逐步支持和幫助“后富”的個人和地區(qū)，從而使全體人民共享改革發(fā)展成果。

　�。�5）從服從到參與。一個國家公共政策的制定和執(zhí)行狀況從來就離不開所在國家公民的順服程度和參與精神。雖然，許多中國的公共政策來自于人民群眾的“創(chuàng)意”和表達，但總體上仍然擺脫不了“重服從、輕參與”的事實。正因為如此，許多公共政策的科學(xué)性大打折扣，“上有政策，下有對策”的政策博弈現(xiàn)象隨處可見，這在二十世紀(jì)八九十年代表現(xiàn)得較為充分。然而，中國公共政策和法律法規(guī)不斷趨向多元，政策制定的參與者也應(yīng)多元化，一些專門性、技術(shù)性政策法規(guī)草案確實需要委托專業(yè)部門起草，而對于那些與百姓關(guān)系密切、與市民生活息息相關(guān)的政策法規(guī)草案，立法前需要做大量基礎(chǔ)性調(diào)研工作，而公民直接向立法機關(guān)提出立法建議項目、表達民情民意，無疑能節(jié)約立法成本和提高行政效能。同時，通過召開一些討論會、座談會、聽證會等，通過坦誠的協(xié)商、聽取各方意見能尋求公共政策立法的理解和支持。尤為可喜的是，進入二十一世紀(jì)，中國公共政策公民參與的“開門立法”活動在價格聽證中體現(xiàn)出來：2001年國家計委發(fā)布實施的《政府價格決策聽證暫行辦法》和《價格聽證目錄》為價格聽證提供了政策依據(jù)和制度保證；
2002年由鐵道部作為申請人、國家發(fā)展計劃委員會主持的、首次公開的國家級價格聽證會……公民對于公共政策的態(tài)度已經(jīng)不僅僅是“服從”了，而且更多地落實到“參與”過程當(dāng)中。

　　中國改革三十年來公共政策變遷的基本經(jīng)驗

　　三十年來，中國改革開放政策的實施創(chuàng)造了令世人稱道的“中國奇跡”，取得了令人矚目的成就，形成了中國現(xiàn)代化過程中寶貴的物質(zhì)財富和精神財富。與此同時，也形成了中國公共政策變遷的基本經(jīng)驗：

　　第一，公共政策的制定和實施必須堅持科學(xué)發(fā)展觀。公共政策的發(fā)展觀必然是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。以人為本的政策制定和執(zhí)行必須要求尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人，必須關(guān)注人的生活世界，對人的生存和發(fā)展給予“善”的關(guān)懷。同時，科學(xué)的發(fā)展觀是全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的發(fā)展觀，因而公共政策的制定必須考慮立足中國國情，既要考慮人口政策、能源政策、環(huán)境政策等各方面具體政策的配套協(xié)作，又要考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層等各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；
既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的要求；
既要考慮當(dāng)代人利益，又要顧及后代人的存續(xù)。中國公共政策制定與執(zhí)行始終堅持了“滿足多數(shù)，保護少數(shù)”的利益訴求和公平原則�！皾M足多數(shù)”即兼顧社會絕大多數(shù)人的需要，“保護少數(shù)”即優(yōu)先考慮處于社會底層的最劣勢的那一部分人，盡可能使受益者擴大，盡量使利益普及于一般公眾，而不僅僅局限于特權(quán)階層或少數(shù)人。中國公共政策創(chuàng)新始終強調(diào)以民為本、為民著想、為民服務(wù)，拓寬了不同利益群體、不同社會階層的政治參與渠道，使其政治愿望、經(jīng)濟訴求、社會權(quán)益都能通過合法的渠道輸入政治系統(tǒng)，從而使政策創(chuàng)新更加科學(xué)、更加合理、更加利民。

　　第二，公共政策創(chuàng)新必須培養(yǎng)政策學(xué)習(xí)的能力和政策執(zhí)行的能力。追求現(xiàn)代政治文明的和諧社會必須是一種環(huán)境適應(yīng)性較強的不斷創(chuàng)新的政治形態(tài)，必須是學(xué)會學(xué)習(xí)的公民、組織、政府、社會之間的動態(tài)和諧。在從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，探索精神固然重要，但個人和組織都離不開政策學(xué)習(xí)。個人要學(xué)習(xí)如何對市場信號做出反應(yīng)，社會要學(xué)習(xí)哪種制度更有效，組織要學(xué)習(xí)如何適應(yīng)環(huán)境。中國公共政策和制度建設(shè)不斷地學(xué)習(xí)和吸收了人類優(yōu)秀的政治文明成果，亦步亦趨、循序漸進，正在逐步地建構(gòu)和諧社會的政治均衡。在公共政策實施方面，各級政府不斷地強化政策的執(zhí)行能力，不斷地轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力克服“上有政策，下有對策”等不良現(xiàn)象，從而逐步形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

　　第三，面對社會轉(zhuǎn)型和復(fù)雜多變的政策環(huán)境必須作出適時的、策略性的政策創(chuàng)新回應(yīng)。公共政策創(chuàng)新的環(huán)境回應(yīng)能力主要表現(xiàn)為政策對外界的反應(yīng)能力，對來自政策環(huán)境及基層、民眾的信息的反饋速度，對公共問題、突發(fā)性事件的應(yīng)急處理水平。如今，公共政策的周期不斷縮短，政策風(fēng)險不斷增大。中國所面臨轉(zhuǎn)型期復(fù)雜多變的政策環(huán)境和公共事務(wù)，要求加快政府的反饋過程，提高公共政策對環(huán)境的靈敏程度。我們看到，中國公共政策應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境能力和抗風(fēng)險能力不斷增強，比如，基于SARS危機所建構(gòu)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，基于“孫志剛事件”由原來的《生活無著的城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止而代之以《生活無著的城市流浪乞討人員救助管理辦法》。此外，循序漸進的變革策略是使政策改革順利達到目的的有效途徑，是中國公共政策變遷寶貴的歷史經(jīng)驗。

　　第四，開展有效的公共治理必須加強制度化建設(shè)和充分體現(xiàn)公民參與的精神。公共政策的制定和執(zhí)行要落實聽證、咨詢、公示、監(jiān)督制度，要傾聽人民群眾的意見，要讓廣大人民群眾都能充分參與。任何一項公共政策的出臺都必須讓公眾有充分的知情權(quán)，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時彌補政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動員、擴展政策推廣，充分實現(xiàn)公眾的民主討論，使政策決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。只有這樣，才能促使公共政策走向民主化、科學(xué)化和法制化的軌道。實際上，中國許多的公共政策制定來自于“民間”，來自于人民的訴求，來自于群眾的首創(chuàng)精神，從“大包干”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起都看到公共政策公民創(chuàng)造和公民參與的歷史印記。三十年來中國公共政策變遷充分展示了利用社會智力資源、推動公民參與對于國家的富強和民族的復(fù)興具有重大歷史意義。

　　原載于《湖湘論壇》2009年第4期

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