于建嶸：政治問責需要放權和賦權

　　近日，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》印發(fā)施行，明確指出對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將以免職等五種方式對相關領導進行問責。縣級以上地方各級黨委、政府的領導成員也被明確在該規(guī)定適用的范圍內。因地方上黨的書記才是一把手，將黨的領導納入問責范圍，對改善地方政治生態(tài)具有一定的意義。

　　黨領領導干部的問責追究的是一種政治責任，其基礎是“權責一致”。這其中有兩個層面的關系。第一個是地方黨委、地方政府的政治權力與中央權力的關系，也就是它在多大程度上具有獨立性，并在此范圍內獨立對上級和民眾承擔政治責任。目前，地方政府與中央政府已經(jīng)通過法律、政策等形成了一定的行政分權，但仍有許多經(jīng)濟和社會管理權并未下放基層，行政體制上許多部門實行垂直管理，其相對獨立性是非常有限的。就黨的系統(tǒng)而言，黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定，它與上級黨委更多是領導與被領導的關系。被領導者卻是平級黨政關系中的主導者，這決定了地方黨委并不具有相對獨立的政治權力，相應地，它也不可能對治地民眾負起相對完整的政治責任。另一方面，地方黨政特別是縣級政權缺乏必要的治理資源，國家治理中的層級壓力機制，卻又要求縣這一基層政權對上承擔無限的政治責任。兩方面的 “權責失衡”，既造成上級“理解”下級，無法對責任官員進行嚴厲處罰，而常是“冷”一段時間后重新起用，也使得民眾常常不滿于無人真正對地方負責的現(xiàn)狀。

　　第二個是地方主政官員與其領導下的黨委或政府的權責關系。政府已經(jīng)實行行政首長負責制，權力與責任范圍比較明晰，但政府行為要受黨委領導甚至只是執(zhí)行其決策，因此讓縣長對行政行為承擔最終責任并不公平。而黨委實行的是集體領導制，書記和常委對常委會集體決策的個人責任并不非常清楚。《暫行規(guī)定》使用“領導成員”而非“主要領導”的提法，可能造成問責時責任的推卸或者找不到具體人員。這也說明黨的領導的“權”與“責”也不一定一致。

　　地方黨政政治權力不完整、權責失衡的實際情況以及地方主政官員權責不對等的現(xiàn)狀，使得建立在“權責一致”基礎上的問責制度效果堪憂。要讓其發(fā)揮作用，上級黨政必須向下放權，重新確立地方政權和領導人的政治定位，讓地方政權擁有法定政治權力，建立真正的責任黨委、責任政府，這才能要求其主官獨立承擔執(zhí)政的責任。

　　更為重要的是，問責制還應賦權，也就是賦民眾的參與權�，F(xiàn)代社會治理理論，強調的是權力來源于民，也就是要向民眾負責。問責的主體而不僅僅是上級官員，而應主要是民眾。從我國現(xiàn)有的制度安排上來說，首先應由公眾選舉地方主政官員，主政官員以自己的政治形象、個人名譽作為政治行為的擔保，也要以此為不當行為付出代價。因此，他們更有可能在出現(xiàn)需要問責的事件時主動引咎辭職。其次，民眾通過地方權力機構對地方黨政的有效制約。公眾可以通過其選舉的人民代表，表達其政治訴求，通過制度化的彈劾、罰免制度對相關官員進行問責�？h政自治同樣意味著司法與地方脫鉤，通過對行政訴訟法的改革，即可對具體行政行為、不作為提起訴訟，民眾甚至可以通過司法程序實現(xiàn)對官員的問責。

　　當然，《暫行規(guī)定》所確定的官員問責制度，并不僅僅適用于地方主政官員。對其它各級、各機構黨政領導的問責，雖不適用于地方自治，但同樣要以其權力內容和權力邊界的法治化為基礎。并且，除了黨政系統(tǒng)內部的問責之外，還必須以多種途徑擴大、保障、落實公眾的問責權和對黨政問責的知情權，相對于“內部監(jiān)督”，這才是更重要也更有效的。

　�。ㄔ�題《黨政領導問責制的完善方向》，刊《東方早報》，2009年7月17日）

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