彭真懷：省管縣財政改革不應(yīng)搞“一刀切”

　　7月9日，財政部發(fā)布省直接管理縣財政改革的意見，核心內(nèi)容就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，力爭2012年底前實現(xiàn)“省—市”、“省—縣”財政直接聯(lián)系（據(jù)７月１０日《新京報》報道）。在應(yīng)對全球經(jīng)濟危機的大背景下，這項改革涉及到省、市、縣三級重新劃分財權(quán)，取決于中央與各省之間已施行14年的分稅制如何調(diào)整。對于這項改革的實際效果，我個人認(rèn)為尚需仔細(xì)觀察。

　　我曾經(jīng)在10個城市進行過專題調(diào)研，聽到最多的反映是，財政省管以后，行政仍由市管，一些地方出現(xiàn)了人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)管理上的不一致，產(chǎn)生了摩擦，市里尷尬，縣里為難。我了解到，從1982年算起，“市管縣”體制已經(jīng)實際運行27年，基本上與改革開放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。在珠三角、長三角地區(qū)，有些縣已經(jīng)成為地級市的利益共同體，處在一個良性發(fā)展的過程中。現(xiàn)在要剝離開來，相當(dāng)于對地級市的“斷筋取肋”。

　　根據(jù)財政部的要求，這次改革首先要把糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入。但從我掌握的情況看，一些省把上述大縣全部納入直管范圍，無形中架空了地級市。這樣做實際上破壞了合理的縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致弱縣更弱，加劇了縣域經(jīng)濟的兩極分化。還有一些獲得直管的縣，建設(shè)熱潮空前高漲，“遍地開花”的無序建設(shè)越來越嚴(yán)重，形成了新的地方壁壘。我個人認(rèn)為，省管縣財政改革僅僅局限于改變政府資金的轉(zhuǎn)移支付方式，局限于解除市與縣之間的資金往來關(guān)系，不可能激活縣域經(jīng)濟。

　　客觀地看，除了海南、浙江兩省外，“省管縣”財政改革在其他省都存在操作層面的問題。海南省陸地面積3.54萬平方公里；
人口820萬人。1998年建省之初，共有兩個地級市、6個縣級市、4個縣和6個民族自治縣，市、縣在行政和財政上由省里直接管理更為便利。浙江省也是省小縣少，陸地面積10.18萬平方公里，只有58個縣（市），其中的80%又集中于杭州周邊200公里范圍內(nèi)。更重要的是，從1953年開始，浙江省一直實行省管縣財政體制，還分別在1992年、1997年、2002年和2006年四次下放權(quán)力。盡管如此，浙江省的杭州和寧波兩市仍然實行“市管縣”體制。

　　深層次的問題還在于，海南、浙江兩省的做法，放在其他省根本無法復(fù)制，緊迫性和必要性也不盡相同。以江蘇省為例，無錫、蘇州等地級市的發(fā)展勢頭，更多地源于所轄經(jīng)濟強縣的支撐作用。通過優(yōu)勢互補、設(shè)施共建和資源共享，市與縣之間已經(jīng)實現(xiàn)了整體發(fā)展的有序互動、集約高效。我了解到，江蘇省13個地級市都需要縣域經(jīng)濟的動力支持，需要周邊縣域的空間資源，需要市與縣協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策環(huán)境。如不切實際地實行“省管縣”財政改革，地級市發(fā)展的動力、空間和政策供給必然大大減少，發(fā)展勢頭就會受到抑制。

　　因此，我認(rèn)為操作上的可行性，決定著“省管縣”財政改革的實際效果。一些試點省已經(jīng)出現(xiàn)了省轄市與擴權(quán)縣（市）爭奪中央與省下?lián)芸铐椀那闆r，財政直管而行政改革不能及時跟上，導(dǎo)致擴權(quán)縣（市）由省、市兩個婆婆共管。由此可以看出，要想全面推進“省管縣”財政改革，就必須正視法律規(guī)范、經(jīng)濟利益、行政管理和城鄉(xiāng)關(guān)系等方面出現(xiàn)的新問題和新矛盾，不能搞“一刀切”。對于河南、四川這些大省來說，應(yīng)當(dāng)尊重并吸收地級市的建議，在細(xì)節(jié)上全面考慮，統(tǒng)籌兼領(lǐng)，區(qū)別對待。

財政體系是整個行政體系中的一個方面，加強縣域經(jīng)濟需要其他行政體系的配套改革。我建議慎重試點，先觀察一段時間，跟蹤省、市、縣三級政府的適應(yīng)情況，在此基礎(chǔ)上再作出準(zhǔn)確的判斷。（作者系北京大學(xué)中國地方政府研究院院，來源：南方農(nóng)村報）

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