遲福林：擴大內需重在基本公共服務制度建設

　　2009年，無論是應對國際金融危機，還是推進經濟社會轉型，困難度和復雜性都相當大。在這個特定背景下，要使短期的保增長、保就業(yè)同中長期發(fā)展方式的轉變相結合，需要堅持用改革的辦法破解發(fā)展難題。其目標是加快建立擴大內需的體制保障，重點是基本公共服務制度建設。

　　一、基本公共服務體系建設已成為擴大內需的關鍵舉措

　　自2003年以來，我國在城鄉(xiāng)義務教育免費、建立新型農村合作醫(yī)療等方面取得了前所未有的成就。去年政府工作報告中提出的“更加注重社會建設，著力保障和改善民生”的承諾也正在逐一落實。4萬億投資計劃強調把擴大投資同改善民生相結合，并作出基本公共服務投資的相關安排。這體現了中央政府在反危機決策中重視基本公共服務及其在擴大內需中的重要作用。

　　改革開放30年，從總體說，我國已由生存型階段進入發(fā)展型的新階段。這突出地反映在城鄉(xiāng)居民的發(fā)展型消費支出比例明顯超過生存型消費支出的比例。例如，近幾年在城鄉(xiāng)家庭消費支出中，生存型消費（食品、衣著）的比重約為40.9%；
發(fā)展型消費（居住、交通、教育醫(yī)療、旅游等）已占50%以上。在2008年城鄉(xiāng)家庭消費支出中，列前3位的是食品（34%）、教育（11.5%）、醫(yī)療（10.6%）。從社會需求變化看，在提高城鄉(xiāng)居民消費傾向的一系列社會變革措施中，比較有效的辦法是建立基本公共服務體系。從短期看，它有利于提振信心，形成擴大內需、拉動消費需求的重要制度保障；
從中長期看，它能夠在很大程度上破解新階段增長方式轉型、社會需求轉型和政府轉型的難題，成為新階段改革的重要內容，成為經濟改革、社會改革、行政改革的結合點，成為進一步凝聚改革共識和改革動力的社會基礎。

　　二、著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　我國7億多農村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國新階段擴大內需戰(zhàn)略產生決定性影響。但現實情況是:農村居民消費率從1983年最高點的32.3%下降到2007年的9.1%，24年間下降了近23個百分點；
在居民消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37個百分點。農村消費長期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。為此，當前應對國際金融危機、擴大內需，要把推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為一個大戰(zhàn)略來全盤考慮。未來3年左右，努力爭取把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動農村消費大市場上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉(xiāng)二元制度結構的難題，把統籌城鄉(xiāng)發(fā)展全盤搞活。

　　當前，在進一步加大農村義務教育投入，不斷提高新農合保障水平的同時，重點推進農村新型養(yǎng)老保險體系建設。這幾年，中央財政對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老補貼將近1000億元，但農村養(yǎng)老基金基本靠農民自己交費，許多農民因此不愿意參保。2002-2007年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數增長了36.6%，而農村養(yǎng)老保險參保人數減少了5.3%。我國農村60歲以上的人口大概有1億人，如果按照一年720元的基本養(yǎng)老金標準，這項支出僅占2007年財政支出的1.5%。也就是說，政府用不到2%左右的財力就可以建立起低水平的、人人都享有的農村社會養(yǎng)老保險體系。

　　三、統籌解決農民工基本公共服務

　　農民工的基本公共服務是推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的焦點，也是難點。由于農民工長期在外，也很難享受到流出地的基本公共服務。農民工的基本公共服務既橫跨城鄉(xiāng)、又橫跨不同的省區(qū)。需要由中央制訂規(guī)劃，在全國范圍內統一政策，力爭在今后幾年，解決農民工基本公共服務制度的城鄉(xiāng)對接問題。

　�。�1）以建立農民工就業(yè)培訓體系為重點，將農民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務體系。應鼓勵有條件的地方將農民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險范圍。今、明兩年大約有1000多萬脫崗農民工急需接受就業(yè)培訓，需要中央、省兩級政府增加上百億支出統籌解決農民工培訓。

　�。�2）盡快推出全國流動的教育券制度，使得農民工子女在全國任何一個城鎮(zhèn)都能夠享受到免費義務教育。

　�。�3）盡快出臺具體措施落實基本社會保障跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動的管理辦法，使農民工在城鎮(zhèn)加入的醫(yī)療、養(yǎng)老保險可隨工作流動可異地轉續(xù)。

　�。�4）鼓勵有條件的城鎮(zhèn)政府將農民工納入到基本住房保障體系。

　　四、把強化政府基本公共服務職能作為下一步行政管理體制改革的重點

　　按照十七大的要求，到2020年實現基本公共服務均等化需要推進結構性改革，它涉及到政府轉型、財稅體制改革、事業(yè)機構改革。推進基本公共服務均等化，不僅需要增大財政投入，還要更多地從改革中尋求突破。

　　（1）把強化基本公共服務職能作為下一步推進行政管理體制改革的重點。明確劃分中央、省級以及省級以下各級政府在基本公共服務供給上的分工和職責，建立基本公共服務績效評價與問責體系。

　�。�2）以基本公共服務均等化為目標啟動新一輪財稅體制改革，在調整財政支出結構上采取實質性步驟。

　�。�3）在整個公共服務體系框架下整體設計、統籌安排事業(yè)機構改革。在未來相當長的一個時期，我國公共需求的全面快速增長與基本公共服務不到位的矛盾仍會相當突出。作為公益性服務主體的事業(yè)機構改革的主要矛盾不在于減機構、減人員、削福利，而是如何調整結構、完善制度和強化公益性。

　�。�4）全國各地經濟社會發(fā)展的差異很大，推進基本公共服務均等化既要鼓勵發(fā)達省份率先實現，也要鼓勵西部地區(qū)、落后地區(qū)以及民族地區(qū)盡快組織推進�？梢钥紤]在某些省區(qū)進行基本公共服務均等化綜合改革試點。

　　（5）盡快制訂全國基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃�；�本公共服務均等化是一項全國范圍內的系統工程，在多方面需要中央政府統一政策。當前，在國家層面提出基本公共服務均等化規(guī)劃的時機條件比較成熟。在國際金融危機的特定背景下，需要盡快出臺全國范圍內的基本公共服務均等化規(guī)劃，明確基本公共服務的重點領域和相關標準、明確相關政策。

　　五、加大基本公共服務的投資

　　今年，4萬億投資計劃和10大產業(yè)調整與振興規(guī)劃對保增長的拉動作用會逐步釋放出來。對政府擴大投資的重點，更多的共識是增大對基本公共服務的投入。例如，我院2008年改革問卷調查報告顯示，有74.8%的專家贊同這一判斷；
國家統計局經濟景氣監(jiān)測中心12月末百名經濟學家信心調查報告贊同這一舉措的專家比例也高達86%。初步測算，未來10年，實現十七屆三中全會提出的，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平明顯提高的目標，需要基本公共服務支出年增長率達到5%左右，投資總額達到15-20萬億元。按照這個測算，未來3年在已確定的8500億醫(yī)療衛(wèi)生體系建設支出的同時，在義務教育領域需要1.3萬億左右的投資，在基本社會保障領域需要2.2萬億左右的投資，共投資4.4萬億，三項支出大約占財政總支出的20%左右。這個基本公共服務投資計劃，可以在未來5年左右初步建立全國統一的醫(yī)療保障體系；
將全國范圍內的免費義務教育由9年制擴展到12年；
初步建立一套新型的農村養(yǎng)老保險體系，并為建立一個低水平、覆蓋全民的養(yǎng)老保險體系奠定重要基礎。以這樣的基本公共服務支出水平為起點，未來3年，消費率大概可以提高十多個百分點；
未來10年，可初步建立一個惠及十三億人的基本公共服務體系。從而，走出一條以擴大內需為主線的改革發(fā)展新路子。

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