任中平,聶應德：基層民主政治建設(shè)的績效分析

　　[本文是國家社會科學基金西部地區(qū)項目“四川省基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新研究”（批準文號04XZZ004）的階段性研究成果。項目主持人任中平，西華師范大學政治與行政學院院長、政治學研究所教授;聶應德，西華師范大學副校長、教授。]

　　內(nèi)容提要：近些年來，四川省在基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新實踐中進行了一系列大膽探索，積累了豐富經(jīng)驗，取得了十分顯著的績效：促進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，加快了民主政治的建設(shè)進程，營造了公民文化的生長土壤，緩解了基層社會的復雜矛盾。同時，在實踐中也遇到了一些困難和問題，有待于繼續(xù)探索和逐步解決，并為其進一步深入發(fā)展開辟更加廣闊的空間。

　　關(guān)鍵詞：四川省 基層民主 績效分析

　　一般而言，績效是一個組織或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，投入指的是人力、物力、時間等物質(zhì)資源，產(chǎn)出指的是工作任務在數(shù)量、質(zhì)量及效率方面的完成情況。然而當這種方法被移植到政治領(lǐng)域之后，就面臨著難以量化的困難，例如，對于村民自治管理的投入產(chǎn)出（如社會公正、政治效率、權(quán)利的實現(xiàn)程度等方面投入產(chǎn)出）是非常不易衡量的，要精確按“投入／產(chǎn)出比”這一模式來計算村民自治績效是非常困難的。不過，正如有的研究者認為，村民自治績效研究也并非不可能，關(guān)鍵是看能否建立一個可操作的涵蓋村民自治內(nèi)容的績效的框架和指標體系。按照管理績效的內(nèi)容，村民自治實施過程中的績效框架體系包括政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效、文化績效四個方面。對這四個方面的考察研究，是分析、判斷村民自治績效水平的主要手段和重要途徑。[莫勇波：村民自治的政治績效分析，《玉林師范學院學報》2005年第2期]正是基于這樣的理解，我們把基層民主政治建設(shè)的績效評價體系確定為包括政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效、文化績效等四個方面的內(nèi)容。從這樣的視角出發(fā)，我們認為，近些年來四川省的基層民主政治建設(shè)得到了蓬勃發(fā)展，尤其是在制度創(chuàng)新方面進行了一系列大膽的探索，不僅積累了豐富的實踐經(jīng)驗，而且在社會生活各個領(lǐng)域都取得了十分顯著的績效。我們通過幾年來對四川省各地進行廣泛實地考察和調(diào)研，并借鑒學術(shù)界相關(guān)的研究成果，試圖對四川省基層民主政治建設(shè)的績效加以分析，目的在于肯定成績的同時，也清醒地認識其中存在的問題，使之能夠進一步健康持續(xù)地發(fā)展。通過我們的調(diào)研和分析，認為四川省基層民主政治建設(shè)的績效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一、促進了經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展

　　從人類社會的發(fā)展進程看，歷史上的盛世總是在生產(chǎn)力較快發(fā)展的基礎(chǔ)上保證社會穩(wěn)定進而使政治統(tǒng)治得到鞏固和加強。尤其是對處于發(fā)展中的國家而言，持續(xù)的經(jīng)濟增長無疑是政治合法性的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。當代美國政治學家亨廷頓認為：“政績的合法性在第三波新興民主化國家扮演著一個重要角色�！盵[美]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版，第312-313頁]另一位美國政治學家李普塞特也指出：“幾代人時間的長期持續(xù)的有效性，也可以給予一個政治系統(tǒng)合法性。在現(xiàn)代世界，這種有效性主要是持續(xù)不斷的經(jīng)濟發(fā)展�！盵[美]西摩·馬丁·李普塞特：《政治人——政治的社會基礎(chǔ)》，上海人民出版社1997年版，第59-60頁]這就是說，在現(xiàn)代社會，執(zhí)政黨地位的鞏固很大程度取決于其執(zhí)政合法性，而持續(xù)不斷的經(jīng)濟發(fā)展是增強其執(zhí)政合法性的重要條件。因此，“人民通常把經(jīng)常性利益作為評價政治的標準,對社會需求的滿足程度已經(jīng)成為能否贏得政治忠誠和支持的重要因素”。[俞可平：《全球化時代的“社會主義”》，中央編譯出版社1998年版，第84頁。]可見，執(zhí)政黨政治合法性基礎(chǔ)的增強很大程度上有賴于持續(xù)的經(jīng)濟增長，同樣，政治的民主化進程也最終取決于是否有利于經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。

　　當然，民主政治與經(jīng)濟發(fā)展并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系。美國《傳統(tǒng)基金會》與《華爾街日報》合作推出的《2006年度“經(jīng)濟自由度指數(shù)”評比報告》認為，自由經(jīng)濟體制和政策需要民主制度的支持，但民主制度不一定會自動帶來更有利于經(jīng)濟發(fā)展的政策。過去幾十年的世界經(jīng)濟發(fā)展歷史證明，一方面，單靠民主的制度不能帶來經(jīng)濟的繁榮，另一方面，自由經(jīng)濟制度的建立和經(jīng)濟政策的制定以及執(zhí)行也受到政治制度的推進或制約，這二者是相輔相成、不可分開的，中國經(jīng)濟的發(fā)展也不應該有所例外。[袁曉明：政治民主與經(jīng)濟自由的關(guān)系，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/comments/2006-01/18]此外，國內(nèi)的研究者王華在《政治民主與經(jīng)濟績效——印度發(fā)展模式考察》一文中也認為，印度先于經(jīng)濟自由而建立起來的民主制度，在轉(zhuǎn)軌過程中遭遇了經(jīng)濟增長與福利分配的尖銳沖突。在國家治理能力沒有得到有效提升之前，印度的政治民主難以為其經(jīng)濟增長提供應有的動力與效力。[王華：政治民主與經(jīng)濟績效——印度發(fā)展模式考察，《華東師范大學學報：哲學社會科學版》2007年2期]這些研究表明，政治民主與經(jīng)濟發(fā)展并非簡單的線性對應關(guān)系，而是一種更為復雜的函數(shù)關(guān)系�？梢�，對于民主政治究竟是否推動經(jīng)濟的發(fā)展，必須通過具體的實證分析才能得出令人信服的結(jié)論。因此，我們基于對四川省不同地區(qū)具有典型性、代表性的試點進行大量個案分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合四川省面上的統(tǒng)計材料來考察基層民主建設(shè)對于經(jīng)濟發(fā)展的績效問題。根據(jù)這一設(shè)想，我們選取了這些試點地區(qū)中的成都市及新都區(qū)和巴中市平昌縣，其中成都屬于四川省經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的地區(qū)，而平昌則屬于發(fā)展水平較為落后的地區(qū)，這兩個試點的基層民主建設(shè)發(fā)展較快，并且在全國也都產(chǎn)生了較大影響。

　　在四川省基層民主政治建設(shè)進程中，成都的實踐經(jīng)驗具有一定的典型性和代表性，在全省處于領(lǐng)先地位。成都市基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新經(jīng)過幾年來的實踐，這項工作的整體框架已經(jīng)形成，其主要內(nèi)容包括：一是開展基層黨組織書記公推直選。以公推直選為重點，促使對上負責與對下負責的有機統(tǒng)一。采取黨員群眾公開推薦、黨員大會直接選舉的辦法，產(chǎn)生基層黨組織書記。截止去年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆前，全市1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（74個）、90%以上的村（社區(qū)）開展了公推直選。在2007年村（社區(qū)）黨組織換屆中，全面推行公推直選；
今后如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出現(xiàn)空缺，原則上都要通過公推直選產(chǎn)生。二是全面推行“三會”開放、“三務”公開。[“三會”開放是指：開放縣委常委會（全委會）、縣人大常委會、縣政府常務會;“三務”公開是指：黨務公開、政務公開、村（居）務公開。]以“三會”開放、“三務”公開為重點，保障黨員群眾的有序參與、深度參與。全市共開放“三會”即各級黨委常委會（全委會）、人大常委會、政府（部門）常務會1200次，10萬余人次列席了會議，使決策由“黨委政府決定”變成了“大家決定”。同時，全面實施“三務公開”即實現(xiàn)了黨務、政務和村（居）務公開全覆蓋，給群眾一個明白，還干部一個清白。三是積極推行社會評價。以社會化評價為重點，促使民主監(jiān)督及時到位。擴大社會評價的參與面，使黨內(nèi)黨外、黨員群眾以及社會各方都能參與其中。強化評價結(jié)果的剛性運用，讓黨員群眾的評價成為干部考察任用的重要依據(jù)。通過民主測評、民意調(diào)查、述職評議、線型分析等途徑，形成了“下評上、民評官、基層評機關(guān)”的社會化評價機制。成都市通過近幾年來通過基層民主政治建設(shè)及其制度創(chuàng)新實踐，有力地促進了全市的經(jīng)濟社會以及各項事業(yè)的快速發(fā)展。截止2006年底，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2750億元，比2002年增長65.8%,全口徑財政收入489億元，其中地方財政收入278.4億元，比2002年分別增長了2.2倍和2.1倍。2008年初，在成都市第十五屆人民代表大會第一次會議上，成都市市長葛紅林在《政府工作報告》中指出：成都市GDP五年來增長91.2%，財政總收入五年來增長436%，地方財政收入五年來增長705%，城鎮(zhèn)居民人均收入五年來增長65%，社會消費品零售總額五年來增長91.3%。[GDP五年增九成，成都駛?cè)肟燔嚨�，《華西都市報》，2008-1-15]另據(jù)美國《時代》周刊發(fā)表標題為《成都：超越上海》的署名文章稱：“作為中國第四大城市，成都正在努力趕超上海，并正以驚人的速度跟上全球最富有城市的步伐�！�…2001年到2005年，外資對成都的直接投資總計達到19億美元。其結(jié)果令人驚奇。2001年到2005年，成都GDP平均增長率達到13.3%，超過了上海11.9%的水平。2005年，成都的GDP中每資本貢獻達到2700美元，盡管只有上海的三分之一，但比2000年增長了70%。工資水平也增長迅速，增長幅度達90%，達到2400美元，與上海同期3300美元的水平更為接近�！盵成都：超越上海http://www.sina.net2007年03月14日09:50《財經(jīng)文摘》作者：MichaelSchuman，出處：《時代》周刊2007年2月8日]

　　位于四川東部山區(qū)的平昌縣則是四川省基層民主政治建設(shè)的又一個最具影響力的試點。2001年，平昌縣在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉時，縣委決定在靈山鄉(xiāng)進行黨委領(lǐng)導班子的黨內(nèi)直選試點。《暸望東方周刊》稱“這是中共歷史上第一次黨員公推直選黨委領(lǐng)導班子的嘗試”。2004年1月，平昌縣根據(jù)黨的十六大報告的要求，認真總結(jié)靈山鄉(xiāng)公推直選試點的經(jīng)驗，進一步在全縣三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大公推直選黨委領(lǐng)導班子試點面，取得了圓滿成功，共有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記9名，副書記28名，委員81名。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選過程中，候選人要在推薦大會和黨員大會上進行競選演講，當選后要發(fā)表推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的承諾，還要與縣委簽訂工作目標責任書。為了兌現(xiàn)競選承諾，更重要的是為了在下一屆競選中贏得民心，當選后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員尤其是黨委書記可以說是想盡各種辦法，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展。公推直選后最明顯的變化就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子把工作中心轉(zhuǎn)移到想方設(shè)法為民辦事和帶領(lǐng)群眾致富奔小康上來，在修橋鋪路、建設(shè)學校、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展等方面取得了顯著成績。通過這次公推直選改革前后的對比可以看到，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民人均純收入，分別增長11%和17.8%，達到4752元和1797元。已還清債務1億元。2005年普查，全縣貧困人口比2001年減少21682人。平昌縣所有實行公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所謂的“政績工程”、“形象工程”、“面子工程”等等都全部銷聲匿跡。[參閱王長江：《黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新》，中央編譯出版社2007年出版，第117-118頁]

　　再從四川省經(jīng)濟發(fā)展的總體情況來看。近幾年來，隨著大力推進基層民主建設(shè)，四川省的經(jīng)濟發(fā)展速度也有了較大的提升。2007年我國首部“省域競爭力藍皮書”發(fā)布，表明我國省域競爭力排名,四川上升幅度最大。作為全國經(jīng)濟綜合競爭力研究中心2007年重大研究成果的《中國省域經(jīng)濟綜合競爭力發(fā)展報告（2005－2006）》藍皮書認為，上海、北京、廣東蟬聯(lián)中國省域經(jīng)濟競爭力前三甲；
同時還指出，2005年與2004年相比，省域經(jīng)濟綜合競爭力排位上升幅度最大的是四川省，上升了8位。[省域競爭力報告發(fā)布增幅榜四川居全國之首，http://www.scol.com.cn??四川在線??2007-03-14]2008年初，《華西都市報》又發(fā)表了題為《總量突破萬億元四川GDP與上海差距在縮小》的文章：“2007年，我省地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值增速創(chuàng)改革開放以來歷史新高，總量突破萬億元,投資仍然是推動經(jīng)濟增長的主要動力；
四川與上海的GDP差距也在縮小�！盵參閱：四川省第十一屆人代會關(guān)于2007年經(jīng)濟執(zhí)行計劃報告，《四川日報》2008年1月13日]

　　二、加快了民主政治的發(fā)展進程

　　近幾年來，四川省基層民主政治建設(shè)的范圍、規(guī)模在實踐中不斷擴大，層次、水平也不斷提升。實踐證明，四川省基層民主政治建設(shè)不僅對農(nóng)村基層民主政治發(fā)展產(chǎn)生了直接的影響，而且對地方政權(quán)及整個國家政治體系的建設(shè)和發(fā)展也有著重要的促進作用。

　　第一，從基層民主的主要內(nèi)容即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)來看，各項民主制度日趨完善。從全省情況來看，群眾公認已成為四川省基層黨組織領(lǐng)導班子成員選任的基本價值取向。四川省在基層民主建設(shè)實踐中，始終堅持在選人用人上必須堅持群眾公認原則，落實黨員選舉權(quán)，并積極推進黨內(nèi)基層選舉制度的創(chuàng)新與發(fā)展。經(jīng)過多年的實踐探索，(點擊此處閱讀下一頁)

　　逐步形成了一套成熟的經(jīng)驗和做法，即普遍采取了先試點再推廣的辦法，經(jīng)歷了宣傳動員、公開報名、資格審查、當眾演講、民意測驗、按章依法選舉和按程序報批等七個比較嚴密的環(huán)節(jié)，取得了良好的效果。在全面總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2004年8月，四川省委組織部下發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部選拔工作落實群眾公認原則五條規(guī)定》，這就從制度上保證了群眾對黨政領(lǐng)導干部選任的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)，改變了選任黨政領(lǐng)導干部時權(quán)力集中在少數(shù)人手中的弊端。2005年8月底，四川省委組織部又出臺了《關(guān)于推進黨內(nèi)基層民主深化先進性教育長效機制建設(shè)的意見》，明確要求對領(lǐng)導干部實行社會評價；
推行“三聯(lián)”制度[“三聯(lián)制度”：即每名黨委委員聯(lián)系5名黨代表，每名黨代表聯(lián)系5名黨員，每名黨員聯(lián)系5名群眾。]；
開放基層黨務；
擴大全委會權(quán)力，逐步取消縣(市、區(qū))委書記辦公會等制度�？梢�，群眾意見和群眾評價在選人用人以及干部考核過程中的作用日益重要。

　　第二，實行基層民主的范圍不斷擴大，民主的程度和水平也逐步提高。早在2001年底，四川省委就決定結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，在全省三分之一以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部。全省除三個少數(shù)民族自治州外的3871個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有1792個實行了公推公選，占總數(shù)的44.6%，共公選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部5447名，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的17.5%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記787名，占總數(shù)的17.5%。到2004年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的試點面又進一步擴大，在成都等10個市州的30個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記45名。黨的十六屆四中全會之后，進一步擴大了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委負責人公推直選范圍，全面推行農(nóng)村、社區(qū)黨組織負責人直選，提倡事業(yè)單位黨組織負責人直選。2005年8月，四川省委組織部又開始將公推直選鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記的試點工作，擴大到全省18個市（州）和30個縣（市、區(qū)）大面積推開。

　　第三，在基層民主實踐中，廣大群眾的民主素質(zhì)、民主觀念和民主能力都得到了很大的鍛煉和提高。人們在進行基層民主活動過程中逐漸培養(yǎng)起規(guī)則意識、法律意識，有利于增強他們的民主意識和法制觀念。以雅安市雨城區(qū)近幾年進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉試點工作為例，可以充分地說明這一點。2006年1月至5月，中共雅安市委在雨城區(qū)合江鎮(zhèn)、觀化鄉(xiāng)、滎經(jīng)縣三合鄉(xiāng)、天全縣仁義鄉(xiāng)等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下簡稱四鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉試點工作。在試點中，堅持以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主，同時也在實踐中培養(yǎng)了廣大選民的民主和法治意識。這次四鄉(xiāng)鎮(zhèn)的換屆共有12863名選民參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，占登記選民人數(shù)的85.6%；
有11733名選民參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導人員的推薦（推薦時一人一票，不能代票）。為了確保如此大規(guī)模的公眾能夠有序地參與到黨政領(lǐng)導成員的推薦工作中來，各區(qū)縣試點小組此前通過小報、專欄等多種形式面向每一家農(nóng)戶進行了廣泛的民主權(quán)利與法制常識的普及宣傳。直到試點工作結(jié)束，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有發(fā)生一起與鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉有關(guān)的糾紛或者投訴。正如雅安市委副書記張錦明所說：“選民對規(guī)則的尊重與遵守，實際是對規(guī)則制定機關(guān)的尊重和對法規(guī)的遵守。因此，在民主實踐中培養(yǎng)和鍛煉干部比培養(yǎng)和鍛煉選民的任務更加迫切�！盵張錦明.在民主實踐中學習民主鍛煉干部《學習時報》（369期）,2007-1-9]

　　第四，基層民主建設(shè)加強了黨和人民群眾的聯(lián)系，增強了基層黨組織的執(zhí)政能力和執(zhí)政合法性基礎(chǔ)。四川省在大力推進基層民主政治建設(shè)實踐中，擴大了黨內(nèi)基層民主，保障了黨員的主體地位和民主權(quán)利，增強了基層黨組織的凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力。以成都市新都區(qū)為例，自2003年以來，不斷推進基層民主政治建設(shè)的探索，相繼開展了公推直選村（社區(qū)）黨支部書記、公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、民主測評黨政領(lǐng)導干部、“三會”開放等一系列工作，逐步形成了濃厚的民主政治氛圍，廣大黨員的政治參與意識不斷高漲，基層黨組織的凝聚力、吸引力不斷增強，黨員隊伍的整體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)正在發(fā)生悄然變化：一是黨員的數(shù)量增長較快、增幅較大。由于基層民主政治建設(shè)的蓬勃發(fā)展，激發(fā)了廣大干部群眾的政治參與熱情，許多群眾積極要求入黨，黨員發(fā)展呈現(xiàn)逐年增加的良好態(tài)勢。從黨員發(fā)展來看，2003年、2004年、2005年、2006年全區(qū)新發(fā)展黨員數(shù)量分別為：357名、382名、593名、611名。二是黨員的年齡結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)“兩頭”長的趨勢。在黨員年齡結(jié)構(gòu)方面，出現(xiàn)了35歲以下和60歲以上兩頭增長的趨勢。由此改變了以前黨員年齡結(jié)構(gòu)老化的特點，出現(xiàn)了多層次性的新特征。三是黨員的文化層次不斷提升。2003年大中專、高中學歷黨員有5181名，占總數(shù)的21%，2006年則上升為9423名，提高到34%。

　　三、培育了公民文化的生長土壤

　　公民的政治參與狀況也與其文化背景密切相關(guān)。鼓勵公民參與的政治文化會促進公民的參政熱情，相反，遏制公民參與的政治文化則會導致公民的政治冷漠。民主的發(fā)展需要有一種民主的政治文化為背景，沒有民主的政治文化就不可能建立起民主的制度。對于那些缺乏民主文化傳統(tǒng)的國家來講，必須經(jīng)過一個傳統(tǒng)政治文化的變化和民主政治文化的營造過程，這些國家才能逐步形成那種生長和發(fā)育一個穩(wěn)定的民主制度的深厚土壤。近年來我們在四川許多地方的實地考察和調(diào)研中深切地感受到，隨著農(nóng)村基層民主建設(shè)的快速發(fā)展，廣泛地培育和鍛煉了廣大群眾的民主觀念、民主能力，逐步為在中國建立民主的政治文化營造了一定的土壤，人們的民主意識正在逐步成長起來。如成都市在近些年來推進基層民主政治建設(shè)的過程中，通過選舉村（居）民委員會、公推直選村黨支部書記、公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以民主評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記這些廣泛的基層民主實踐活動，并且將基層民主政治建設(shè)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)一體化進程緊密結(jié)合，共同推進，使群眾實實在在地體會到了民主帶來的甜頭和實惠，從而增強了主人翁意識，提高了政治參與熱情，已經(jīng)使民主逐漸融入到普通群眾的生活之中，逐步地營造了一種濃厚的民主氛圍，形成了民主政治的社會土壤，民主的理念已經(jīng)開始貫穿到社會生活的方方面面。成都市政府近年來廣泛推行的規(guī)范化服務型政府的建設(shè)和實踐，便是這種理念的典型表現(xiàn)。尤其是新都區(qū)更具有代表性，在這里，黨政辦公大樓是開放的，門口沒有衛(wèi)兵檢查人們的證件。普通群眾進入政務超市去辦一個手續(xù)，申請一個文件，蓋一個公章，一路上通行無阻，簡單便捷。在區(qū)黨委全委會上，黨代表可以自由發(fā)言，參與對于重大事項決策的討論，這些都可以說是對民主的最好的詮釋。通過這些基層民主活動的參與，逐漸使人民群眾親身感受到自己是國家的主人，從而更加關(guān)心改革建設(shè)的全局和本單位的發(fā)展，由此激發(fā)出來的這種強烈的主人翁責任感和積極性、創(chuàng)造性，必定形成巨大力量，有力地推進我國民主政治和經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

　　四、緩解了基層社會的復雜矛盾

　　基層是社會的細胞，各種社會現(xiàn)象都要通過基層反映出來，各種社會問題都在基層最先表現(xiàn)出來，各種沖突也可能最先在這里醞釀、爆發(fā)。所以，構(gòu)建社會主義和諧社會，重在基層，重在基礎(chǔ)。[浙江省委書記習近平:基層民主越健全社會越和諧，人民日報）2006年09月25日]而隨著改革的深化，農(nóng)村社會的各種矛盾日益顯現(xiàn)出來，為緩解農(nóng)村的政治緊張局勢，推動基層民主政治建設(shè)尤其必要。據(jù)國家有關(guān)部門近年來的上訪數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明,隨著改革不斷深入,群體性上訪事件逐年遞增,而絕大多數(shù)上訪都是改革發(fā)展中出現(xiàn)矛盾引發(fā)的問題,絕大多數(shù)都是有道理和應該解決的問題,而且應該由基層組織解決的。逐年遞增的上訪的事例造成社會的不穩(wěn)定,其重要原因是跟我們基層制度里缺乏一整套有效的利益協(xié)調(diào)機制有關(guān)系。[肖勇:充分發(fā)揮基層民主在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，《中共成都市委黨校學報》2005年第12期]而實踐證明：凡是在基層民主政治建設(shè)搞的好的地方，比較普遍的現(xiàn)象是，農(nóng)民和政府的矛盾，都有所改善，有的地方還出現(xiàn)了根本的改善。這是因為這些政治改革加大了農(nóng)民的政治權(quán)力，由于有農(nóng)民的投票，這些政府官員才可以當選，他們當選之后，就必須改變原來傳統(tǒng)的官僚作風，要改變原來對上不對下的態(tài)度，使得自己的工作必須適合農(nóng)村的實際也要真正考慮為農(nóng)民服務的問題，這種雙方之間的態(tài)度轉(zhuǎn)變，就可以從根本上改變農(nóng)村的政治形態(tài)，變沖突為和諧。[李凡：推動基層民主改革緩解農(nóng)村政治矛盾，《背景與分析第86期》（世界與中國研究所內(nèi)部資料）]近幾年來，成都市通過深化基層民主政治建設(shè)，用民主的方式解決改革中出現(xiàn)的新問題，為城鄉(xiāng)綜合配套改革提供了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。隨著全市綜合配套改革的實施和不斷深入，也必將產(chǎn)生一些新的矛盾，帶來一些新的問題。成都市正是通過深化基層民主政治建設(shè)，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，促進人民群眾自我管理、自我教育和自我服務；
引導群眾規(guī)范有序地參與社會事務的決策和管理，以理性合法的形式表達自己的利益要求，妥善地解決各種利益矛盾和糾紛，從而有力地促進了綜合配套改革的深入進行。[李仁彬：深化基層民主政治建設(shè)為綜合改革提供有力保障，《成都日報》2007-08-21]如成都市新都區(qū)新民鎮(zhèn)過去由于歷史遺留下的新都鋼廠、梅花基地等問題長期得不到解決,基層的個別領(lǐng)導干部又不能正確認識和對待群眾的利益表達行為,激化了社會矛盾,引起群眾不斷上訪,導致當?shù)亟?jīng)濟社會運行長期不協(xié)調(diào),影響社會穩(wěn)定與發(fā)展。新一屆鎮(zhèn)黨委、政府上任后,通過深化基層民主建設(shè)，堅持和完善村務、廠務、政務、黨務的“四公開”制度,抓好程序民主和實質(zhì)民主的統(tǒng)一,創(chuàng)新社會不同利益群體的溝通渠道和協(xié)調(diào)機制,讓群眾中的許多疑問、誤解在民主機制中得到及時澄清和消除,解決了群眾多年反映強烈的歷史遺留問題。不少過去的老上訪戶發(fā)自內(nèi)心地說,要是原先鎮(zhèn)上能用民主方法解決我們反映的問題,誰愿意三天兩頭、拋家舍業(yè)地去上訪?可見，充分發(fā)揮出基層民主政治化解社會矛盾的重要作用,讓群眾有出氣的方式,有說話的場所,有申訴的地方,從而有效地化解了那些不安定因素，促進了社會的和諧與穩(wěn)定。

　　綜上所述，四川省近些年來在推進基層民主建設(shè)方面進行了大膽的實踐探索，已經(jīng)取得了顯著的成效，但同時必須看到，四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實踐中也正面臨著一些困難和問題，其中主要有：第一，基層民主建設(shè)制度創(chuàng)新的根基還不牢固，有的地方在很大程度上還取決于地方主要領(lǐng)導者的個人推動。如有的改革試點在進行了一段時間的改革探索之后，由于主要領(lǐng)導者調(diào)離等原因，便又回歸到傳統(tǒng)老路了。第二，迫切需要加強和完善相關(guān)的配套制度建設(shè)。對于現(xiàn)有的一些創(chuàng)新制度在運行中出現(xiàn)的問題，要想辦法及時加以解決。從執(zhí)行的角度看，任何一項科學的制度都應包括相互聯(lián)系的三個方面：實體性制度（要求）、操作性制度（做法）、保障性制度（對違規(guī)的處理和糾正）。而我們對后兩種制度的建設(shè)是不夠的，這也是當前群眾反映比較強烈的問題。因此目前迫切需要加強操作性制度、保障性制度的建設(shè)。[駱梅:基層民主在實踐中遇到的問題及對策 人民網(wǎng)http://theory.people.com.cn/GB/index.html]

　　第三，切實保障廣大黨員在基層民主改革過程中的權(quán)利。在不少地方舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記屬于國家公務員范疇，于是便在候選人提名資格條件中作了各種規(guī)定，這實際上限制了一部分黨員的被選舉權(quán)。還有的地方在選舉過程中制定了一些不利于外地報名者參加競選的規(guī)定。第四，基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新與現(xiàn)有的法律法規(guī)和黨章黨規(guī)的銜接問題，也亟待在實踐中盡快得到有效解決。

　　總之，四川省在基層民主政治建設(shè)中取得的豐富經(jīng)驗如何更好地適應四川本地的經(jīng)濟和文化發(fā)展;如何進一步鞏固和提升其制度化水平，并使其在堅實的根基上健康持續(xù)發(fā)展;如何使這些制度創(chuàng)新得以相互配套銜接，進而上升到民主政治制度建設(shè)的層面，與現(xiàn)有法律法規(guī)和黨章黨規(guī)結(jié)合起來，從制度和法律層面上保障和推進基層民主政治建設(shè)的持續(xù)發(fā)展等等，這些都是今后實踐中亟待研究和解決的新課題。這就迫切需要加強實踐總結(jié)和理論指導，從而使基層民主得以在實踐中逐步鞏固、健全和完善，并為其進一步發(fā)展開辟更加廣闊的空間。

　　來源：《科學社會主義》2009年2期

相關(guān)熱詞搜索：績效 基層 民主政治建設(shè) 分析 任中平