趙俊臣：憲法并沒有為農(nóng)村集體所有制保護(hù)農(nóng)民地權(quán)預(yù)留空間

　　長期以來，我國農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢遭受侵犯，早已到了觸目驚心的地步，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢。正是由于各地侵占農(nóng)民土地的手法和拖欠征地補(bǔ)償安置費(fèi)的情況，已經(jīng)到了到了非常嚴(yán)重的地步，據(jù)報(bào)道，最近根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，國家發(fā)展改革委員會、國土資源部等五部委聯(lián)合對土地市場秩序進(jìn)行治理整頓工作，其中主要是清理整頓各類開發(fā)區(qū)亂占土地的情況、農(nóng)民征地補(bǔ)償安置費(fèi)的清欠情況、經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣、掛牌出讓制度落實(shí)情況和土地違法案件的查處情況。另據(jù)國家土地總督察徐紹史2009年4月21日簽發(fā)的《國家土地總督察公告》第2號透露的那些官商勾結(jié)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益的嚴(yán)重案件，更是這樣令人不能容忍。再據(jù)中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)2009年5月15日報(bào)道，5月13日，中央紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長屈萬祥在中央黨校為全國縣紀(jì)委書記培訓(xùn)班第一期學(xué)員授課時透露，當(dāng)前各級監(jiān)察機(jī)關(guān)要會同和督促有關(guān)部門，著重解決的突出問題之一，就是“認(rèn)真治理征地拆遷中損害群眾利益的問題，嚴(yán)肅處理不履行征地審批手續(xù)、征地補(bǔ)償不到位，甚至采取暴力手段強(qiáng)行侵占農(nóng)民土地等行為。”

　　其實(shí)，早在2002年，時任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的陳錫文便撰文指出：“不管是城鎮(zhèn)周圍還是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，以發(fā)展為名，肆意侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)的例子比比皆是�！�萬畝果園基地’、‘千畝蔬菜基地’在某些地方遍地開花；
‘某某一條街’、‘某某開發(fā)區(qū)’在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部也越建越多，而這背后，大都是以農(nóng)民被迫低價出讓土地使用權(quán)為代價�！�

　　上述高層披露的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)屢屢被侵犯的嚴(yán)重情況，早已超出了個例的范圍，具有了普遍性，因而也就不能僅僅從宣傳教育、黨紀(jì)政紀(jì)查處、個案違法懲處來解決問題了，而必須從國家大法、體制與制度設(shè)計(jì)的層面來發(fā)掘深層次原因。這也就是說，有必要從農(nóng)村土地集體所有制的層面，研究其為何不能有效保護(hù)農(nóng)民地權(quán)的原因，給出理論、政策或法律的解釋。

　　但是我們也看到，近年來有的學(xué)者不但不是從農(nóng)村土地集體所有制的缺陷方面研究問題，不但不依據(jù)客觀調(diào)查的事實(shí)，分析農(nóng)村集體所有制的利弊，找出存在問題的癥結(jié)，提出改進(jìn)的建議，而是坐在辦公室里進(jìn)行推理，進(jìn)而把研究農(nóng)村土地集體所有制設(shè)置為不能碰的“禁區(qū)”。在他們力挺農(nóng)村集體所有制的理由中，其中最重要的一條是說“農(nóng)村集體所有制可以保護(hù)農(nóng)民地權(quán)”。例如，曾在美國加州伯克利大學(xué)政治學(xué)系獲得博士學(xué)位、現(xiàn)在北大任教的潘維教授，在華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)2009年第1期上發(fā)表《特殊國情下的中國農(nóng)地集體所有制》一文，就說：“集體所有而非國有，構(gòu)成對城市利益可能侵犯農(nóng)民利益的有效制衡。正因?yàn)榉寝r(nóng)土地國有，農(nóng)地屬村民集體所有，國家征用農(nóng)地就必須給予農(nóng)村人適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并擔(dān)負(fù)起為失地農(nóng)民安排未來生活的道義責(zé)任。這個責(zé)任，‘公司’絕不愿承擔(dān)，也絕不會比‘國家’更有承擔(dān)能力。公司隨時可以關(guān)門‘跑’掉，但國家‘跑’不掉，無法生存的失地農(nóng)民至少還有‘找補(bǔ)’的對象�！薄凹�體所有而非私有，構(gòu)成抵抗資本剝奪農(nóng)民生存權(quán)的最后屏障。”“就對‘公司’討價還價的能力而言，集體遠(yuǎn)強(qiáng)于個體。政府一紙‘村集體里所有戶主簽字同意’的規(guī)定，就使資本滲透的難度大為增加�！�

　　然而，現(xiàn)實(shí)中的情況卻與力挺者們坐在辦公室里的推理恰恰相反，農(nóng)村集體所有制不但并沒有、也不可能保護(hù)農(nóng)民地權(quán)不受侵占，而且在官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的面前“一籌莫展”、“無能為力”、“毫無建樹”，有的還淪為官商勾結(jié)大肆侵占農(nóng)民地權(quán)的“幫兇”。

　　那么，現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制為什么就不能保護(hù)農(nóng)民地權(quán)呢？從深層次分析，現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制肯定存在著缺陷。這一點(diǎn)，高層人士也看到了。據(jù)中央電視臺2008年10月24日報(bào)道， 中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在接受采訪時承認(rèn)：“還有一個事實(shí)就是確實(shí)我們現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度存在著某些缺陷，它需要進(jìn)一步去改革，需要去完善”�！拔乙操澇梢恍�專家的提法，我們現(xiàn)在的土地集體所有權(quán)是有缺陷的，它使得一些鄉(xiāng)村干部在權(quán)力上有過于集中、甚至侵犯（農(nóng)民的土地承包權(quán)）的行為。”“農(nóng)民土地承包權(quán)的立法，所以我個人的看法確實(shí)要在產(chǎn)權(quán)制度上做更詳細(xì)的，更周密的安排，來保證農(nóng)民在法律賦予他權(quán)利能夠不受到任何組織和個人的侵害，這是我們的工作�！�

　　那么，農(nóng)村集體所有制有哪些缺陷導(dǎo)致不能有效保護(hù)農(nóng)民地權(quán)呢？最重要的在于，我國憲法賦予國家的定價征地權(quán)沒有為農(nóng)村集體所有制保護(hù)農(nóng)民地權(quán)預(yù)留空間。

　　我國的憲法規(guī)定，國內(nèi)的土地實(shí)行國家所有和集體所有兩種形式；
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用。這種無償征收或者征用農(nóng)民土地的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了嚴(yán)重危害，急需改變。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的經(jīng)修正過的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：
“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！痹诖�，國家征收或者征用農(nóng)民土地不再無償，而改為補(bǔ)償，確實(shí)是巨大的歷史性進(jìn)步。但是，這一進(jìn)步仍然存在很大問題。如果國家為了公共利益的需要，按照市場價格征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地，農(nóng)民們當(dāng)然是高興的、求之不得的；
問題是國家（政府機(jī)關(guān)）并不想按照市場價格來與農(nóng)民打交道，而是無償征收或者征用，是不想付款，或是只想付一少部分錢。這就是問題的癥結(jié)所在。

　　有人會說，這一規(guī)定為國家在緊急狀態(tài)下例如戰(zhàn)爭、全局性重大災(zāi)害等情況下，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對農(nóng)村集體所有制土地實(shí)行征收或者征用，是各國通行的做法，是必要的�？紤]到緊急需要，征收或者征用也是萬不得已的選擇，是無可非議的。對此，筆者也是完全擁護(hù)的。這里的問題在于，如果不是處于戰(zhàn)爭、全局性重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)情況下，例如一般的城市建設(shè)用地、重點(diǎn)建設(shè)用地，能不能打著國家公共利益的需要，憲法顯然也是這樣規(guī)定的。特別是在這一規(guī)定中，并沒有為農(nóng)村集體所有制限制、對抗國家的定價征地權(quán)留下任何空間。這也就是說，國家（政府機(jī)關(guān)）只要認(rèn)為公共利益的需要，就可以據(jù)此征收或者征用農(nóng)村集體所有制的土地。

　　此外，憲法這一規(guī)定也沒有明確國家公共利益需要征收或者征用農(nóng)民土地，世界各國都通行的和法定的程序。在和平年代，在法制健全的國家或社會，有關(guān)國計(jì)民生、國家公共利益需要的事，都需要經(jīng)過廣泛討論、辯論，需要經(jīng)過聽證，有時需要投票或全民投票。沒有程序，便沒有公正，沒有公平。只要遵循一定的程序，就可以把不公正、不公平減少到最少最輕的狀態(tài)。這是因?yàn)�，只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下，老百姓才可以、也能夠表達(dá)出自己的意見，特別是利益有可能受損方才可以、也能夠充分表達(dá)出自己的意見；
只有在一定的討論、辯論、聽證等程序下，決策者才可以、也能夠聽到不同的意見，也才能使自己的決策、拍板照顧到各方利益。

　　遺憾的是，我國憲法由于沒有規(guī)定必要的、法定的程序，實(shí)踐中也就自然而然地沿用戰(zhàn)爭年代起通用的首長決定，或者“常委會”幾個人的“碰頭會”、某人拍板的方式。戰(zhàn)爭年代的決策當(dāng)然需要及時、果斷，不可能有較長時間的討論、辯論。而在和平年代的實(shí)踐中，我們看到地方國家機(jī)關(guān)的某些領(lǐng)導(dǎo)官員常常為自己的所謂“政績”需要，而隨意打著國家公共利益需要的名義，來征收或者征用農(nóng)民土地。他們常用的方法或“經(jīng)驗(yàn)”，就是所謂的“征地現(xiàn)場辦公”：先是征地指揮部官員來“動員”和宣布被征用；
如不聽，檢察院官員當(dāng)場起訴，法官當(dāng)場宣判，公安干警當(dāng)場抓人，拆遷公司的推土機(jī)當(dāng)場作業(yè)。這一切，都是在國家公共利益需要的名義下進(jìn)行的。

　　這里有一個理論，即怎樣正確認(rèn)識國家公共利益和國家公民個人利益的關(guān)系的問題。按照國際慣例和大家都同意的理解，國家公共利益和國家公民個人利益的關(guān)系，需要區(qū)分兩個互相聯(lián)系的方面：一方面，國家公共利益是由一個個國家公民個人的利益組成的，如果人為地撇開、繞開、忽視一個個國家公民個人的利益，也就沒有了整個的國家公共利益；
另一方面，在某些特殊的時期、特殊的場合，國家公共利益和國家公民個人利益又存在著一定的矛盾，又需要國家公民個人利益服從國家公共利益。這個道理，曾在幾乎所有的國家、地區(qū)都發(fā)生過，而且都得到了令人滿意的處理，并不存在國家公民個人利益不服從國家公共利益的大規(guī)模的沖突。問題在于，并不是在特殊的時期、特殊的場合，而是在和平時期，地方政府借口城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)而隨意征用農(nóng)民土地，打著的旗號就是所謂的“公共利益”。在我國的現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制下，城市建設(shè)、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)是城市人的利益，農(nóng)村里的人不但并沒有分享到城市建設(shè)所帶來的種種利益，反而還要承擔(dān)土地被侵占所遭受的經(jīng)濟(jì)損失和痛苦。更進(jìn)一步的分析，人們還看到，在毫無松動的戶籍制度下，一個城市也僅僅是這個城市中有戶籍人的城市，北京僅僅是北京人的北京，上海僅僅是上海人的上海。北京和上海的城市建設(shè)的公共利益，并不是全國其他地方人民群眾的公共利益。因此，要想真正解決愈演愈烈的官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地問題，或者說要使農(nóng)村集體所有制能夠?qū)�抗官商勾結(jié)侵占農(nóng)民土地問題，就必須端正對公共利益的片面理解，不能強(qiáng)調(diào)一個方面而忽視、排斥另個一方面。

　　其實(shí)，憲法之所以撫育國家無償征用農(nóng)民土地的權(quán)力，還與過去公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論有關(guān)。在傳統(tǒng)的公有制理論中，公有制高于、好于、優(yōu)越于私有制，國有制高于、好于、優(yōu)越于集體所有制，而由私有制向公有制過渡、由公有程度低的公有制向共有制高的過渡，是必然的、應(yīng)該鼓勵和稱贊的，以至于全國“跑步邁向共產(chǎn)主義”。這一深刻的教訓(xùn)，大家都有深刻體會。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論中，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基本建設(shè)投資和重大工程上馬，都是靠國家計(jì)劃來組織實(shí)施的，其間國家公共資本的注入也難以再延續(xù)原先的非國有化地權(quán)，于是，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“副產(chǎn)品”是大量土地所有權(quán)由私向公、由集體向國有單向轉(zhuǎn)移。在這一過程中，地方政府依據(jù)國家利益，在借著公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論，也就“理直氣壯”征用農(nóng)民土地了。在此，憲法的制定者、參與討論者和表決者的心目中的“國家公共利益”情結(jié)，當(dāng)是濃烈的。改革開放以來，許多干部沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)等價交換的訓(xùn)練，養(yǎng)成了強(qiáng)迫命令的積習(xí)，而國有化、公共利益的理論又為無償征用提供了根據(jù)。

　　地方政府對于憲法這一規(guī)定，當(dāng)然是衷心擁護(hù)的，這起中除了公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)、國家利益高于老百姓個人利益外，還與革命黨的理論與習(xí)慣有關(guān)。我們黨原來是一個革命黨，是靠槍桿子奪取政權(quán)的。1949年建立中華人民共和國后，從理論指導(dǎo)上看，沒有適時地從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)黨，仍然堅(jiān)守著“槍桿子奪取政權(quán)”的某些做法，不習(xí)慣于與農(nóng)民搞市場經(jīng)濟(jì)那一套，不樂意“等價交換”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)分析，戰(zhàn)爭年代那種“打土豪”籌款的方式著實(shí)“最省事”、成本最低，也使操作此事的官員們“倍感痛快”；
而“等價交換”則是要費(fèi)氣力，要花時間、要付成本的，特別是運(yùn)作起來非�！安桓型纯臁�。

　　規(guī)定國家征收或者征用農(nóng)民土地由無償?shù)接袃敚�這是憲法的一大進(jìn)步，體現(xiàn)了尊重農(nóng)民利益、農(nóng)民集體利益。問題在于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。較長時期來，許多專家先后指出過國家對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償金不到位、對失地農(nóng)民安置政策不落實(shí)、失地農(nóng)民社會保障無著落等等問題，特別是許多問題長期拖欠不予解決，有的農(nóng)民不得已而上訪，有的還釀成了社會不穩(wěn)定。

　　讓人欣慰的是，決策層對此當(dāng)然是了解的，曾作出了改革現(xiàn)行的征地制度的決策。例如，陳錫文前幾年就曾著文指出：“一些地方亂占濫用農(nóng)田的現(xiàn)象，已經(jīng)到了不能不引起人們高度警惕的地步。從1997年到2004年的8年間，我國的耕地面積已經(jīng)凈減少了1．14億畝。2003年，全國設(shè)立的各級各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）達(dá)6015個。其中70％是違規(guī)擅自設(shè)立的。如此下去，確保國家糧食安全必然成為一句空話。同時。在大量圈占農(nóng)地的過程中，很多地方出現(xiàn)了嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置政策不落實(shí)，使不少失去土地的農(nóng)民實(shí)際上也失去了生計(jì)。埋下了影響社會穩(wěn)定的隱患。正是針對這樣的情況，黨的十六屆三中全會才明確提出，要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革現(xiàn)行的征地制度。這是一項(xiàng)涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革，難度極大。”

　　老百姓當(dāng)然是衷心歡迎黨的十六屆三中全會明確提出的“要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革現(xiàn)行的征地制度”的重大決策。這一決策當(dāng)然“涉及多方面利益關(guān)系調(diào)整的改革，難度極大”。遺憾的是，黨的十六屆三中全會過去好幾年了，不見改革現(xiàn)行的征地制度有重大進(jìn)展。可見改革現(xiàn)行的征地制度，難度的確不是一般的大。我建議，先從憲法的修改著手，討論征地制度改革的重要性、必要性、緊迫性。因?yàn)�，這畢竟是關(guān)乎幾億農(nóng)民切身利益的大事，不宜久拖不決。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1．陳錫文：農(nóng)民增收需打破制度障礙，中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)2002年10月08日。

　　2．陳錫文：當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，原載《學(xué)習(xí)與研究》，轉(zhuǎn)載于支農(nóng)網(wǎng)2007-01-30

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