PPP模式與律師駐隊合法化研究

　　摘 要：隨著十九大的召開，我國城市社會服務(wù)管理體制改革日益被提上日程。在全球視角下PPP模式與政府購買公共服務(wù)也并列出現(xiàn)，一方面，在經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期與深水期，城市社會管理的復(fù)雜性不斷加大，另一方面，我國的律師行業(yè)蓬勃發(fā)展，大量的人才涌入法律行業(yè)，青年律師的成長以及生存問題也日益凸顯，深圳沙河模式走在創(chuàng)新管理體制轉(zhuǎn)變政府職能的前列。針對天津城管執(zhí)法模式特點，以契約形式化解社會矛盾，轉(zhuǎn)變行政化執(zhí)法新思維，為天津市城市化社區(qū)執(zhí)法改革提供有力依據(jù)。
　　關(guān)鍵詞：PPP模式；城管執(zhí)法；律師駐隊；借鑒完善；
　　1.導(dǎo)言
　　“政府付費”支撐的“律師駐隊”模式促進(jìn)了現(xiàn)代化行政執(zhí)法思維轉(zhuǎn)變，將PPP模式與城管執(zhí)法結(jié)合起來，借鑒德法政府購買公共服務(wù)的成功范例，以天津市為切入點，將深圳模式的成功經(jīng)驗化作一般規(guī)律，將PPP模式運用到城管執(zhí)法行為，是發(fā)出天津之聲的必經(jīng)之路。
　　2.PPP模式的內(nèi)涵與發(fā)展
　　在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府與社會資本合作模式（Public Private Partnership，PPP）在公共服務(wù)領(lǐng)域吸收民間資本，不僅促進(jìn)伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險分擔(dān)三者的合理分配，在減輕政府負(fù)擔(dān)，提升社會公共服務(wù)質(zhì)量方面扮演著重要角色。
　　1982年，英國政府最早將PPP模式引入社會大眾的視野，即政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。PPP模式有廣義與狹義之分，狹義僅指外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，廣義則指公共部門與私人部門，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，是BOT、BOO、PFI的綜合體。法國的“協(xié)同政府”治理機制，日本的“建立對國民開放的和值得信賴的行政”是行政化思維轉(zhuǎn)變成功的范例�！吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展律師參與城市管理執(zhí)法工作的意見》，對開展律師參與城市管理執(zhí)法工作做出部署，充分發(fā)揮律師在促進(jìn)依法行政、化解矛盾糾紛中的職能作用。
　　3.深圳城市管理執(zhí)法模式概述
　　3.1城市管理執(zhí)法現(xiàn)狀
　　起初，法治政府中熵增現(xiàn)象在深圳并沒有奏效。2013年，發(fā)生在這里的暴力抗法事件有30多起。在2012年和2013年，沙河街道執(zhí)法隊的案件執(zhí)行率僅為40%，難以擺脫“整治—回溯—再整治—再回溯”的泥潭。教育、整改、暫扣、罰款、申請法院強制執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強拆等七種執(zhí)法形式往往得不到有效實施。
　　2014年7月，“律師駐隊、隨隊執(zhí)法”在廣東省深圳市城管開始展開試點工作，2015年9月，深圳南山區(qū)開始在全區(qū)推廣“律師駐隊”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文全市推廣。目前，“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執(zhí)法隊，覆蓋率達(dá)89%。此外，廣東省多地也開始試行律師駐隊模式，如惠州、珠海等。暴力抗法事件銳減，案件執(zhí)行率急速提升都?xì)w結(jié)于深圳城管執(zhí)法引入PPP模式，采用“律師駐隊”參與城管執(zhí)法工作，與廣東省國暉律師事務(wù)所的合作，一改暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法的現(xiàn)狀，打破傳統(tǒng)城管與商販“貓鼠之爭”的緊張關(guān)系，轉(zhuǎn)變行政化思維新模式，將城管執(zhí)法納入合法化規(guī)制的軌道。
　　3.2深圳沙河模式分析
　　3.2.1城市管理模式新變化—律師駐隊
　　深圳城管執(zhí)法新模式的“起點”始于白石洲村，各種小商小販魚龍混雜，在執(zhí)法模式改革前，第一步，應(yīng)該對違法行為人進(jìn)行勸說教育；第二步，若勸說無效，城管執(zhí)法工作人員可以開具相關(guān)法律文書。但法律文書發(fā)下去，基本只有4成能解決問題，在執(zhí)法業(yè)績的壓力下，基層執(zhí)法隊員便開始傾向于采用簡單粗暴的強制手段，從而陷入暴力“執(zhí)法”與“抗法”的惡性循環(huán)。
　　用法治的力量來引導(dǎo)城管執(zhí)法，再加以輔助社會監(jiān)督、機制測評和社會服務(wù)，沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執(zhí)法隊。深圳政府推行政府法律顧問制度，法律顧問會全面參與政府事務(wù)，即PPP模式。具體內(nèi)容是：沙河執(zhí)法隊通過購買服務(wù)，與廣東省國暉律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議。律師事務(wù)所則派2名律師常駐執(zhí)法隊，隨隊執(zhí)法。從而轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政化思維，執(zhí)法程序即為：第一步，由城管執(zhí)法人員對違法商販進(jìn)行說服教育，減少直接對抗，同時由駐隊律師對執(zhí)法行為進(jìn)行合法化與合理化監(jiān)督，不斷規(guī)范基層城管執(zhí)法行為；第二步，若違法行為人不配合，由隨隊律師作為中立第三方，對其進(jìn)行違法行為性質(zhì)講解，同時派送律師函，協(xié)調(diào)城管人員與商販的傳統(tǒng)關(guān)系，引導(dǎo)城管執(zhí)法人員以法治思維與法治方式化解執(zhí)法矛盾，推動執(zhí)法行為的貫徹落實。駐隊律師的工作事項包括：第一，提供法律咨詢；第二，開展法制宣傳和培訓(xùn)。協(xié)助城管執(zhí)法部門做好法制宣傳和群眾教育工作，定期組織執(zhí)法隊員、協(xié)管員進(jìn)行法制培訓(xùn)。第三，提出律師告知函。與此同時，地方政府制定開展“律師駐隊”工作的實施辦法，落實“律師駐隊”的專項經(jīng)費，將律師參與城市管理執(zhí)法事項列入政府購買服務(wù)目錄，以求形成部門聯(lián)動、齊抓共管、分工協(xié)作的工作格局。
　　3.2.2 律師駐隊的作用
　　律師駐隊執(zhí)法是問題導(dǎo)向倒逼出來的城管執(zhí)法改革，律師駐隊模式是“法治城管”的體現(xiàn)，執(zhí)法隊伍法律素養(yǎng)和文明形象關(guān)系到能否改善城管執(zhí)法尷尬現(xiàn)狀。在深圳沙河模式的帶動下，北京民政信訪“三師一員”模式不斷拓展，即北京市民政局通過政府購買公共服務(wù)的方式，引入律師、心理咨詢師、社會工作師和人民調(diào)解員，在解決群眾問題的同時，提高社會公信力。律師駐隊模式不僅執(zhí)法普法雙管齊下，還有利于提高法律的震懾力，推動法治化進(jìn)程。
　　首先，在“律師駐隊”模式中，隨隊律師以社會中立第三方的身份從立案、調(diào)查、詢問、取證、處罰等全過程跟從城管執(zhí)法，又注重調(diào)查證據(jù)以及程序的完整性，不僅參與介入現(xiàn)場處置，指導(dǎo)證據(jù)收集、而且為行政執(zhí)法處罰提供法律意見、并對行政處罰后進(jìn)行答疑說明等，有利于規(guī)范城管執(zhí)法程序，監(jiān)督行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少冤假錯案的發(fā)生，緩和對立情緒，減少暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為的發(fā)生，其次，在日常城市社區(qū)綜合治理執(zhí)法過程中進(jìn)行現(xiàn)場講法，并且進(jìn)行說服教育，對辦案過程、裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、處罰情節(jié)等信息進(jìn)行公開化信息化，有利于提高群眾法治意識與法律常識，提高社會公信力。最后，柔性執(zhí)法、文明執(zhí)法和人性化執(zhí)法模式有利于培養(yǎng)規(guī)則意識。在行政執(zhí)法相對人拒不實施時采用律師函催告，有利于提高司法威懾力，讓人民群眾感受到司法正義。

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