霧霾預(yù)警制度的法治化探析

　　預(yù)警在風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)中被廣泛運(yùn)用。環(huán)境預(yù)警是環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急管理的首要環(huán)節(jié)，基于我國(guó)大氣污染形勢(shì)而建立的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案看似完備，在實(shí)際運(yùn)行中卻亂象叢生甚至淪為一紙空文。作為前端的霧霾預(yù)警在實(shí)踐中面臨著“預(yù)警級(jí)別打架”“預(yù)警不力響應(yīng)不及時(shí)”等諸多指責(zé)，也極大地影響了后續(xù)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的運(yùn)行實(shí)效。探討霧霾預(yù)警的法律屬性、正當(dāng)化程序、司法救濟(jì)等法律問(wèn)題實(shí)有必要。
　　一、霧霾預(yù)警的法律分析
　�。ㄒ唬╆P(guān)于霧霾預(yù)警的實(shí)證法規(guī)范
　　我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法第5條明文規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主……原則”，并且在該法的第18條、33條、47條規(guī)定了多項(xiàng)預(yù)警制度作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體化手段。大氣污染防治法第93條更是直接規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該建立重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣“監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”，這些都是建立霧霾預(yù)警制度的法定依據(jù)和要求。可以說(shuō)，演繹于“國(guó)家危險(xiǎn)防止義務(wù)”的預(yù)警信息是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境安全和知情權(quán)的必須。如有關(guān)機(jī)關(guān)怠于建立預(yù)警機(jī)制，則可以受到行政不作為的問(wèn)責(zé)。
　　大氣污染防治法第95條、96條規(guī)定了政府依據(jù)重污染天氣預(yù)報(bào)信息確定預(yù)警等級(jí)，“及時(shí)”發(fā)出預(yù)警、“及時(shí)”啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)需要可采用法條列舉的七項(xiàng)具體應(yīng)急措施，可以說(shuō)在是否發(fā)布預(yù)警、如何發(fā)布預(yù)警、何時(shí)發(fā)布預(yù)警方面法律都賦予了行政機(jī)關(guān)非常寬泛的裁量空間。從行政法原理出發(fā)，行政裁量合法與否須經(jīng)由裁量收縮理論的檢視。除了裁量收縮理論可以用以審查裁量正當(dāng)與否以及國(guó)家賠償問(wèn)題，行政系統(tǒng)自身也會(huì)出臺(tái)裁量基準(zhǔn)將裁量權(quán)限具體化，以形成自我約束。環(huán)保部《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》可視為是對(duì)大氣污染防治法霧霾預(yù)警裁量權(quán)的具體化。實(shí)踐中，由于指南屬于行政規(guī)范性文件、位階較低，對(duì)各省市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案的編制并無(wú)強(qiáng)制效力，因此，有的省市對(duì)霧霾預(yù)警的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)有所放寬。
　�。ǘ�）霧霾預(yù)警的法律性質(zhì)
　　預(yù)警在法律性質(zhì)上屬于“公共警告”。公共警告，是指“行政主體或者其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，或者其他現(xiàn)象。”[1] 公共警告目前在行政行為理論上并未得到“類(lèi)型化”，近年來(lái)部分行政法學(xué)者已關(guān)注本領(lǐng)域。比如朱春華博士認(rèn)為公共警告有廣、狹義之分，[2]狹義的公共警告特指在危險(xiǎn)源特定的情況下，行政主體提示公眾注意特定人或特定產(chǎn)品的警示。這類(lèi)警示因?yàn)橥�往涉及具體的第三人利益，也稱(chēng)“涉他性行政公共警告”，而廣義的公共警告則泛指對(duì)一切危險(xiǎn)的警告，不一定指向特定人，比如災(zāi)害預(yù)警。按此界定，霧霾預(yù)警屬于廣義的公共警告：在法律特征上，霧霾預(yù)警具有作為公共警告的典型特征，如給付性[3]；同時(shí)，和行政指導(dǎo)、信息公開(kāi)有相似之處但又相區(qū)別。[4]
　　狹義公共警告即“涉他性行政公共警告”因?yàn)樯婕疤囟ǖ奈ｋU(xiǎn)源，發(fā)布后會(huì)導(dǎo)致特定企業(yè)特定產(chǎn)品的下架或銷(xiāo)量遞減，因此其在法律屬性上為事實(shí)行為還是具體行政行為（行政處罰、信息懲罰）爭(zhēng)議較大。相較而言，作為“非涉他性的公共警告”的霧霾預(yù)警顯然不指涉任何特定的主體，在法律性質(zhì)上為行政事實(shí)行為無(wú)疑。雖然一定級(jí)別的霧霾預(yù)警（如橙色、紅色預(yù)警）發(fā)布后可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)或機(jī)動(dòng)車(chē)限行等，但是此種不利影響效果的發(fā)生乃是基于強(qiáng)制性的應(yīng)急響應(yīng)措施，單單發(fā)布預(yù)警本身并不會(huì)給企業(yè)或個(gè)人造成不利。如某企業(yè)在政府霧霾紅色預(yù)警發(fā)布后違反應(yīng)急預(yù)案規(guī)定生產(chǎn)而被處以行政處罰，這個(gè)過(guò)程實(shí)際上包含了預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、行政處罰三個(gè)相互銜接的階段，屬于行政法學(xué)上的“多階行政行為”。
　　二、 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下霧霾預(yù)警制度建構(gòu)之正當(dāng)程序
　�。ㄒ唬╋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的程序要求
　　隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的預(yù)防原則得以在實(shí)證法上確立。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)用有賴(lài)于高品質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)分析程序，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理及風(fēng)險(xiǎn)溝通三個(gè)密不可分的階段。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的操作，即便無(wú)法取得確定的證據(jù)，但至少應(yīng)該對(duì)潛在負(fù)面效果、災(zāi)害程度包括不采取預(yù)防措施可能產(chǎn)生的危險(xiǎn)等提供詳細(xì)的分析資料。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所采用的科學(xué)方法上的差異也直接關(guān)系到所得的科學(xué)證據(jù)的證據(jù)力，從而影響到預(yù)防措施選擇上的正當(dāng)性和合法性。風(fēng)險(xiǎn)溝通則涉及相關(guān)利害關(guān)系人之間的意見(jiàn)交流、解釋以及最終風(fēng)險(xiǎn)決策的可接受性。因此，風(fēng)險(xiǎn)決策民主化、民眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理的程序機(jī)制可以說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)踐的制度搭配。預(yù)警活動(dòng)作為行政作用的類(lèi)型應(yīng)遵守一定的程序要求，應(yīng)該將預(yù)防原則下風(fēng)險(xiǎn)分析程序要求以法律形態(tài)固定。
　　相較于其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全領(lǐng)域有《食品安全法》《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（修訂草案送審稿）》等專(zhuān)門(mén)性立法針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)等情形做了系統(tǒng)規(guī)范，在大氣污染領(lǐng)域并未出臺(tái)如此詳盡、統(tǒng)一、成熟的立法性文件。大氣污染領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)工作推動(dòng)，更多的是靠政府工作的自發(fā)秩序，而非法律的制度約束，借鑒食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的制度成果，可以發(fā)現(xiàn)霧霾預(yù)警制度的建構(gòu)還有很大的優(yōu)化提升空間。
　　（二）霧霾預(yù)警制度的正當(dāng)程序優(yōu)化
　　第一，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上，食品安全法規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估啟動(dòng)程序、法定應(yīng)當(dāng)評(píng)估的情形等，而大氣污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范呈現(xiàn)相當(dāng)程度的滯后。在霧霾高發(fā)、民間霧霾調(diào)查成為熱點(diǎn)的背景下，雖然國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在2013年下發(fā)計(jì)劃通過(guò)3-5年的時(shí)間建立覆蓋全國(guó)的空氣污染（霧霾）健康影響監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但是系統(tǒng)權(quán)威的霧霾影響報(bào)告至今尚未面世。對(duì)霧霾成因、對(duì)人身健康的影響、霧霾治理措施及目標(biāo)等基本問(wèn)題，缺乏政府的權(quán)威發(fā)布。[5]這會(huì)直接影響預(yù)警后應(yīng)急規(guī)制手段的科學(xué)性和合法性。
　　第二，在風(fēng)險(xiǎn)交流上，食品安全法23條、實(shí)施條例修訂稿20條都確立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全監(jiān)督管理信息的交流溝通制度，而大氣污染防治法和環(huán)保部的重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流制度只字未提。這導(dǎo)致了霧霾預(yù)警制度實(shí)施過(guò)程中公眾疑惑叢生，諸如預(yù)警為何姍姍來(lái)遲，外地的預(yù)警為何更及時(shí)，公眾的體感為何和預(yù)警級(jí)別差距甚遠(yuǎn)，顯然這些疑慮可以在決策前通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)交流程序得到消除。同時(shí)，霧霾應(yīng)急手段中的限行、停產(chǎn)減排、建筑施工停止等措施對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的基本權(quán)利限制巨大，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)交流程序給予其陳述意見(jiàn)乃是正當(dāng)程序的基本要求。

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