論行政公益訴訟的憲法基礎(chǔ)

　　摘 要：
　　我國行政訴訟法要求原告與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系，奉行的是主觀訴訟原則。行政訴訟承擔著對民主的捍衛(wèi)功能和實踐功能，但是在主觀訴訟原則之下公民無法通過司法途徑參與公共事務管理并維護公共利益，行政訴訟制度的民主根基被削弱。不斷膨脹的行政權(quán)幾乎壟斷了對公共利益的解釋權(quán)和維護權(quán)，法院無法通過司法權(quán)對其進行有效制約。利害關(guān)系要件和過于狹窄的受案范圍導致為數(shù)眾多的行政違法行為無法接受司法審查，延緩了行政法治的進程。權(quán)利的發(fā)展變化導致公民與行政行為的利害關(guān)系弱化，對權(quán)利救濟制度提出新的要求。傳統(tǒng)行政訴訟模式因此遭遇合憲性危機。行政公益訴訟制度是對傳統(tǒng)行政訴訟模式的有益補充，我國初步建立了行政公益訴訟的制度框架，但仍然需要在試點的基礎(chǔ)上不斷探索該制度的完善之道。
　　關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；主觀訴訟原則；公共利益；利害關(guān)系；憲法
　　中圖分類號：DF74
　　文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.03
　　一、公共利益的呼聲與回應
　　如何有效地治理環(huán)境污染、公共安全、食品和交通等涉及公共利益的事項已經(jīng)成為一項全球性的議題。進入21世紀以后，我國也進入了公共領(lǐng)域的問題多發(fā)期，河流污染、霧霾和食品安全成為多數(shù)公眾所關(guān)心的議題，如何通過制度性的手段治理這些難題不僅關(guān)系到公共利益的維護，更是對國家治理能力現(xiàn)代化的重大考驗。在此背景下，黨的十八屆四中全會首次提出要探索建立我國的公益訴訟制度，無疑是對公眾保護公共利益呼聲的有力回應。作為公益訴訟制度之一種，域外法治經(jīng)驗已經(jīng)表明行政公益訴訟制度對于維護公共利益的積極作用，這直接影響了我國學者對這一制度的認知
　　國內(nèi)學者對行政公益訴訟研究的代表作有：黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學出版社，2008；王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學出版社，2009；路國連.論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺一案引發(fā)的法律思考[J].當代法學，2002（11）.。
　　以訴訟目的為標準，行政訴訟可以分為主觀訴訟和客觀訴訟兩種模式[1]。主觀訴訟的目的在于為相對人提供權(quán)利救濟以維護私益，通常要求起訴者與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系�？陀^訴訟旨在維系客觀公法秩序或公共利益，僅對起訴者作出形式上的要求而不必受到行政行為的現(xiàn)實侵害[2]。我國行政訴訟法要求行政相對人獲得原告資格的要件之一是要與被訴行為之間存在利害關(guān)系
　　參見：《行政訴訟法》第25條第1款之規(guī)定。，奉行的是主觀訴訟原則
　　為敘述方便，本文將這種秉持主觀訴訟原則的訴訟模式稱為“傳統(tǒng)行政訴訟模式”或“傳統(tǒng)模式”，以區(qū)別于行政公益訴訟。，作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度則是在回應“如何監(jiān)督政府在公共利益領(lǐng)域的不法行為”等問題的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的[3]。
　　事實上，作為行政訴訟的類型之一，行政公益訴訟并不存在獨有的憲法基礎(chǔ)，它與現(xiàn)行的行政訴訟制度立足于相同的憲法根基，只是由于當代政治與社會的發(fā)展變遷導致傳統(tǒng)行政訴訟模式已經(jīng)無法完全滿足憲法的要求，行政公益訴訟才獲得發(fā)展契機。那么，行政訴訟制度的憲法基礎(chǔ)包括哪些方面？根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，所謂“基礎(chǔ)”是指事物發(fā)展的根本或起點[4]；從法學角度來看，“憲法基礎(chǔ)”對于一項公法制度的規(guī)范含義有兩層：一方面，具體制度之構(gòu)建要有基本的（直接或間接）憲法和法律依據(jù)，以解決制度的憲法“資質(zhì)”問題，可稱之為靜態(tài)基礎(chǔ)；另一方面，則是對制度的運作進行引導和規(guī)范的憲法基本原則和目標，以約束制度在憲法設(shè)定的框架內(nèi)運轉(zhuǎn)，可稱之為動態(tài)基礎(chǔ)。因此，行政訴訟制度只有兼具靜態(tài)和動態(tài)憲法基礎(chǔ)才能謂之為“合憲”。
　　《行政訴訟法》第1條宣稱“根據(jù)憲法，制定本法”。根據(jù)學者的研究，該條款的規(guī)范內(nèi)涵之一是國家通過創(chuàng)制性立法對憲法權(quán)力進行細化[5]，據(jù)此可以認為行政訴訟法是對國家審判權(quán)和司法制度相關(guān)憲法條款的細化。而且，根據(jù)基本權(quán)利作為客觀法的建構(gòu)功能，行政訴訟法也可以被認為是對《憲法》第41條第1款關(guān)于公民批評、建議、申訴、控告等權(quán)利提供的制度性保障[6]。這些條款構(gòu)成了行政訴訟制度的靜態(tài)憲法基礎(chǔ)。本文所要嘗試進行的則是從動態(tài)角度分析行政訴訟制度的憲法基礎(chǔ)，因為自1989年《行政訴訟法》頒布實施以來，無論是政府“依法行政”的含義還是國家對人權(quán)保障范圍都發(fā)生了較大變化[7]，事實上對行政訴訟制度提出了新的要求，但是《行政訴訟法》直到2014年才完成第一次修正，而且對行政公益訴訟制度仍然持排斥態(tài)度，因此，傳統(tǒng)行政訴訟模式是否還能滿足憲法的要求就存在一個很大的疑問，這也構(gòu)成了本文基本的問題意識。
　　雖然我國不同學者對憲法基本原則的表述各有不同，但是從不同學說的交集來看，“法治”、“民主”、“分權(quán)”和“保障人權(quán)”作為憲法基本原則是學術(shù)界的共識
　　參見：張慶福.憲法學基本理論[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：176-188；周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2003：93-105；韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008：138-146.。本文將以憲法基本原則為棱鏡，考察我國傳統(tǒng)行政訴訟模式對上述原則的實現(xiàn)程度，為了避免論證邏輯的混亂，文章以下各部分基本按照“原理——規(guī)范——問題”的路徑展開，即首先闡述行政訴訟與憲法各原則之間的關(guān)系，然后闡釋相關(guān)憲法條款的規(guī)范內(nèi)涵，最后結(jié)合我國行政訴訟的現(xiàn)狀指出存在的問題以及行政公益訴訟如何能夠解決這些問題，文章結(jié)尾對我國行政公益訴訟制度的實踐作出評價和展望。
　　二、行政訴訟與民主
　　以司法活動為核心的行政訴訟制度如何承擔民主功能？這是一個必須要回答的問題，因為一般認為，司法過程和政治過程有著不同的價值取向。前者是指法官審理和裁判案件的過程，以探尋真相、實現(xiàn)正義為目標，強調(diào)從業(yè)者的專業(yè)性；后者則是按照多數(shù)決原則決定公共利益的過程，以民主為導向，注重不同社會成員的政治參與。機械地將民主規(guī)則引入司法會在很大程度上破壞法律職業(yè)者的專業(yè)判斷，極端時甚至會導致民眾情緒主宰一切而深陷法律虛無主義的泥潭（如“文革”）。不過，法官裁判活動對機械民主規(guī)則

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