行政協(xié)議訴訟,為行政訴訟打開(kāi)一扇窗

　從《行政訴訟法》將行政協(xié)議訴訟納入受案范圍開(kāi)始，各界關(guān)于行政協(xié)議訴訟的討論不斷升溫，關(guān)于行政協(xié)議的司法解釋也受到高度關(guān)注。借由行政協(xié)議訴訟的探索，從受案范圍到審理規(guī)則，一個(gè)全新的行政訴訟制度正在向我們走來(lái)。

　一、納入行政協(xié)議訴訟受理范圍的協(xié)議類(lèi)型將不斷增多，行政爭(zhēng)議將取代行政行為，成為行政訴訟受理案件的標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政訴訟法》采取了列舉的方式，但是意猶未盡的“等”字既是立法者留有余地的智慧選擇，也是行政管理現(xiàn)實(shí)的客觀需要。實(shí)踐當(dāng)中無(wú)論是法院已經(jīng)受理的行政協(xié)議訴訟還是行政管理的現(xiàn)實(shí)，都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《行政訴訟法》明確列舉的征收補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。行政協(xié)議訴訟的受案范圍必須順應(yīng)行政管理模式的改變而不斷發(fā)展，不能也無(wú)法自我設(shè)限。單方面的高權(quán)性的管理模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)管理的需要，作為一種柔性的、合意型的管理方式，行政協(xié)議將在更多的行政管理領(lǐng)域得到更為廣泛的應(yīng)用，這也意味著合同這種形式將越來(lái)越多應(yīng)用于行政管理之中。行政訴訟受案范圍無(wú)法回避或者無(wú)視行政管理的發(fā)展，以“行政行為”作為判斷是否納入行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，顯然并不符合這種趨勢(shì)，而更具彈性的“行政爭(zhēng)議”則具有更強(qiáng)的包容性。

　二、法院對(duì)行政協(xié)議的審理既要審查合法性，又要審查合約性�！缎姓�訴訟法》規(guī)定了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行，未按照約定履行，違法變更解除協(xié)議”等幾種類(lèi)型，現(xiàn)實(shí)中的協(xié)議當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)超出了上述范圍，比如說(shuō)請(qǐng)求締約過(guò)失賠償，請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效，請(qǐng)求行使優(yōu)益權(quán)，請(qǐng)求撤銷(xiāo)

　優(yōu)益權(quán)等等。如果法院不將其納入行政協(xié)議訴訟中，很難全面回應(yīng)當(dāng)事人的訴求，亦不符合實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的訴訟目標(biāo)。

　傳統(tǒng)行政訴訟重在合法性審查，部分領(lǐng)域觸及合理性。行政法官比較習(xí)慣于從行政行為的主體、職權(quán)、程序等方面對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并在此基礎(chǔ)上作出確認(rèn)行為違法或者撤銷(xiāo)、變更等裁判。行政協(xié)議訴訟的審理對(duì)象是雙方或者多方達(dá)成的合同，因此，囿于傳統(tǒng)的合法性審查顯然無(wú)法適應(yīng)行政協(xié)議的復(fù)雜構(gòu)造。行政法官必須走出合法性審查的固定思維，既要審查訂立、變更、解除等行為的合法性，還要審理協(xié)議的效力，協(xié)議各方履約的情況等合約性問(wèn)題。

　三、行政協(xié)議的審理規(guī)則不限于公法，應(yīng)在尋找公法和私法之間法理和法律制度之間的公約數(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范進(jìn)行改造后適用。行政協(xié)議訴訟之所以不同于民事訴訟，就是作為行政審判，應(yīng)以行政法律規(guī)范為主。行政協(xié)議訴訟也不同于傳統(tǒng)的行政訴訟，必須輔之以必要的、經(jīng)過(guò)改造的民事法律規(guī)范作為參照。行政協(xié)議訴訟既不能無(wú)視私法的存在，仍然限于行政法律規(guī)范，也不能不加選擇地適用民事法律規(guī)范，簡(jiǎn)單化地以私法規(guī)則覆蓋公法規(guī)則。從法理上說(shuō)，公法規(guī)則和私法規(guī)則并非完全不兼容，二者在行政協(xié)議案件中可以實(shí)現(xiàn)最大限度的融通。例如民法當(dāng)中的誠(chéng)實(shí)信用原則和行政法中的政府信賴(lài)保護(hù)原則之間關(guān)系密切。還有一些具體法律制度具有相同或者相似的法理基礎(chǔ)。行政協(xié)議案件審理中要避免做非此即彼的單項(xiàng)選擇題。民法總則、合同法等私法中關(guān)于合同的效力的規(guī)定，尤其是合同無(wú)效的條款需要根據(jù)行政協(xié)議及其公共利益的需要進(jìn)行改造，才能適用于判

　斷行政協(xié)議的效力。從長(zhǎng)期看，行政協(xié)議將發(fā)展出一套在公私法之間游走的法律規(guī)則并成為公私法交融的試驗(yàn)田。

　四、行政協(xié)議案件的原告不限于合同當(dāng)事人，與合同有利害關(guān)系的當(dāng)事人的范圍邊界模糊。行政協(xié)議訴訟的原告既包括與行政機(jī)關(guān)簽署合同的公民、法人和其他組織，也包括基于公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)而要求和行政機(jī)關(guān)簽訂合同的其他利害關(guān)系人。公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的原告資格在現(xiàn)有的《行政訴訟法》的框架中可以囊括進(jìn)去。雖非合同當(dāng)事人，但是基于承包權(quán)或者租賃權(quán)形成的用益物權(quán)人也可能成為行政協(xié)議訴訟的原告。行政協(xié)議案件中“利害關(guān)系人”的邊界設(shè)在哪里，從本質(zhì)上說(shuō)，取決于行政協(xié)議與民事協(xié)議在哪里劃界。從有利于行政協(xié)議訴訟的角度考慮，可以在行政協(xié)議訴訟的原告資格上采取相對(duì)審慎的態(tài)度，不宜在初期放得過(guò)寬，但是可以適度放寬的“其他有利害關(guān)系”第三人的范圍，讓更多人有機(jī)會(huì)參與到行政協(xié)議糾紛的處理當(dāng)中，促使各方的利益和意見(jiàn)都能夠在協(xié)議糾紛處理中得以表達(dá)，符合一攬子解決爭(zhēng)議的司法政策的方向。

　限于現(xiàn)行《行政訴訟法》的限制，作為合同一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)尚無(wú)成為行政協(xié)議訴訟原告的可能性。作為替代性的方案就是行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使單方解除權(quán)、合同監(jiān)督權(quán)等行為，將行政協(xié)議爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為行政行為之爭(zhēng)，通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行等方式尋求法院的支持。這種轉(zhuǎn)換機(jī)制可以在一定程度上解決作為合同當(dāng)事人一方的公民、法人和其他組織違約，而行政機(jī)關(guān)無(wú)法提起行政訴訟的難題。但這只是權(quán)益之計(jì)，因?yàn)榛�于同樣的行政協(xié)議，一方當(dāng)事人

　可以直接提起行政訴訟，而另一方當(dāng)事人則只能轉(zhuǎn)介其他行政行為，從法理上似乎邏輯不通。

　除了上述問(wèn)題之外，行政協(xié)議訴訟需要重新設(shè)計(jì)的制度還包括但不限于舉證責(zé)任的分配，裁判方式的選擇、訴訟程序、法院管轄，與行政復(fù)議等行政爭(zhēng)議解決方式以及仲裁等民事?tīng)?zhēng)議解決方式之間的銜接等新問(wèn)題�？傊�，行政協(xié)議訴訟并不只是一種新類(lèi)型的行政訴訟，而是將引領(lǐng)傳統(tǒng)行政訴訟制度的全面革新，或曰，行政訴訟及其理論需要全面革新，才能適應(yīng)行政協(xié)議訴訟的現(xiàn)實(shí)要求。

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