區(qū)塊鏈治理政府責(zé)任

　摘 【摘

　要】

　隨著區(qū)塊鏈技術(shù)的高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，我國政府在區(qū)塊鏈發(fā)展與治理方面形成了比較系統(tǒng)的政策體系，相應(yīng)法律框架亦在形成之中。區(qū)塊鏈的治理責(zé)任包含戰(zhàn)略實施與風(fēng)險預(yù)防兩種不同的導(dǎo)向，政府治理責(zé)任的配置須充分考慮兩種價值導(dǎo)向的協(xié)調(diào)，公平分擔(dān)剩余風(fēng)險，以合作治理實現(xiàn)引導(dǎo)行政，并基于防止災(zāi)難原則、輔助性原則和實驗式治理原則配置具體的治理責(zé)任。

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　【關(guān)鍵詞】區(qū)塊鏈；治理；政府責(zé)任；風(fēng)險預(yù)防 近年來，區(qū)塊鏈的迅速發(fā)展引起各界密切關(guān)注。在國外，臉譜（Facebook）宣布天秤幣（Libra）加密數(shù)字貨幣計劃，沃爾瑪申請數(shù)字加密貨幣專利，納斯達(dá)克與英國倫敦證券交易所均在私人股權(quán)交易領(lǐng)域開始嘗試應(yīng)用區(qū)塊鏈，美國國防部高級研究計劃局（DARPA）研究利用區(qū)塊鏈技術(shù)解決復(fù)雜戰(zhàn)場安全通信問題等事件，不斷推動區(qū)塊鏈應(yīng)用向深度發(fā)展。在國內(nèi)，當(dāng)比特幣熱潮席卷之際，中國一度集中了全球 70%的比特幣礦池算力，生產(chǎn)了全球 70%～80%的礦機；即使在數(shù)字代幣熱潮漸退之后，區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的其他方面依然得到迅速發(fā)展，也引起了中央的關(guān)注。習(xí)近平總書記在主持 2019 年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時指出：“目前，全球主要國家都在加快布局區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展。我國在區(qū)塊鏈領(lǐng)域擁有良好基礎(chǔ)，要加快推動區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，積極推進區(qū)塊鏈和經(jīng)濟社會融合發(fā)展。”此后，區(qū)塊鏈的發(fā)展繼續(xù)提速。據(jù)統(tǒng)計，截至 2019年底，全國已有 30 余省市出臺了區(qū)塊鏈支持政策，30 余所高校開設(shè)了區(qū)塊鏈相關(guān)課程，成立了上百個區(qū)塊鏈基金、6 000 多個技術(shù)及產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。區(qū)塊鏈的發(fā)展可謂風(fēng)起云涌，寄托著政府、市場和社會的熱切期望。

　然而，區(qū)塊鏈的潛在風(fēng)險亦不容忽視。以數(shù)字代幣為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至 2018 年 12 月，全球市場存在的虛擬貨幣有 7 000 余種，其中有一定交易規(guī)模或存在交易市場的大致有 900 多種，大多沒有任何實體企業(yè)支撐，極易形成非法集資、金融詐騙、傳銷、洗錢、偷漏稅等違法犯罪活動，甚至引發(fā)沖擊金融體系的巨大風(fēng)險。更重要的是，區(qū)塊鏈自身的技術(shù)特點使得這些風(fēng)險難以通過傳統(tǒng)的中心化監(jiān)管手段進行治理。區(qū)塊鏈風(fēng)險往往具有多中心、不可逆轉(zhuǎn)、自動觸發(fā)、全域同步等特點，且不少區(qū)塊鏈資金活動還存在一定的杠桿率，風(fēng)險觸發(fā)的條件和后果難以預(yù)見或控制。政府如何順應(yīng)區(qū)塊鏈自身的技術(shù)邏輯與發(fā)展規(guī)律進行治理、如何平衡區(qū)塊鏈監(jiān)管與發(fā)展的需求，已經(jīng)成為一道亟須解決的難題。

　展 一、區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用的多元發(fā)展 時至今日，“區(qū)塊鏈”已經(jīng)發(fā)展成為一個內(nèi)涵豐富的信息技術(shù)應(yīng)用集合體。最初，一個被廣泛接受的區(qū)塊鏈定義是：“一種在對等網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境下，通過透明和可信規(guī)則，構(gòu)建不可偽造、不可篡改和可追溯的塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)和管理事務(wù)處理的方式”。然而，隨著區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用的不斷變化發(fā)展，區(qū)塊鏈的內(nèi)涵變得日益駁雜，導(dǎo)致區(qū)塊鏈的發(fā)展與治理呈現(xiàn)頭緒紛繁的局面。

　首先，聯(lián)盟鏈和私有鏈的大量興起正在挑戰(zhàn)“去中心化”的特征，超級節(jié)點的應(yīng)用也使得相關(guān)區(qū)塊鏈不再嚴(yán)格滿足“對等網(wǎng)絡(luò)環(huán)境”的限定。大部分聯(lián)盟鏈及私有鏈的節(jié)點往往相當(dāng)有限，且存在明顯的若干中心節(jié)點，較之大型公有鏈而言，其“弱中心”或“弱化去中心化”的特征也已經(jīng)得到學(xué)界和實務(wù)界的承認(rèn)，從而開始遠(yuǎn)離原始意義上的區(qū)塊鏈技術(shù)邏輯與價值內(nèi)核。

　其次，隨著不發(fā)行代幣的聯(lián)盟鏈和私有鏈?zhǔn)艿礁�多的政策支持，區(qū)塊鏈也不必然需要運用經(jīng)濟激勵的手段，而節(jié)點之間無須相互特別信任的前提也未必普遍成立。聯(lián)盟鏈和私有鏈的進入需要特別的認(rèn)證或許可，加盟節(jié)點經(jīng)常需要符合一定的資質(zhì)要求才可進入，且加盟節(jié)點的控制者與相關(guān)區(qū)塊鏈的建設(shè)及維護者往往本身已經(jīng)形成了具有一定信任基礎(chǔ)的社會關(guān)系。由此，區(qū)塊鏈的信任基礎(chǔ)正在被重塑。

　最后，有向無環(huán)圖（Directed Acyclic Graph，DAG）等技術(shù)在區(qū)塊鏈領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用正在改寫“塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)”的界定，沒有區(qū)塊的區(qū)塊鏈日益常見。有向無環(huán)圖并非嚴(yán)格意義上的全局共識機制，僅僅提供局部

　的共識，且沒有區(qū)塊的存在，鏈上各筆交易或記錄的銜接方式更類似于“拖網(wǎng)”而非塊鏈的形式。但是，應(yīng)用有向無環(huán)圖的一些著名項目仍然被歸入?yún)^(qū)塊鏈應(yīng)用之中，區(qū)塊鏈的內(nèi)涵與外延亦由此進一步擴展。

　整體而言，區(qū)塊鏈概念已被泛化，擴展為規(guī)則透明、記錄相互連接并帶有一定防篡改功能的分布式加密存儲系統(tǒng)之集合。泛化的區(qū)塊鏈概念也在分布式賬本、數(shù)字代幣、智能合約及區(qū)塊鏈平臺服務(wù)的應(yīng)用端產(chǎn)生了顯著的分化趨勢，各主要應(yīng)用的現(xiàn)狀大致如下：

　第一，分布式賬本方面的廣泛應(yīng)用。分布式賬本是區(qū)塊鏈的最主要技術(shù)基礎(chǔ)，也是區(qū)塊鏈領(lǐng)域獲得最廣泛認(rèn)可的應(yīng)用。以分布式賬本為重心的區(qū)塊鏈應(yīng)用包括知識產(chǎn)權(quán)保護、司法存證、電子票據(jù)、游戲娛樂、文化產(chǎn)品傳播、房屋租賃信息登記、溯源認(rèn)證和供應(yīng)鏈管理等方面。同時，分布式賬本方面的應(yīng)用亦不斷向司法、政務(wù)等領(lǐng)域滲透。區(qū)塊鏈對制造業(yè)的影響也逐漸顯現(xiàn)，區(qū)塊鏈在制造行業(yè)比較有價值的四個主要應(yīng)用分別為連接分布式制造資源、啟用資產(chǎn)生命周期管理、確保端到端的增材制造過程以及增加供應(yīng)鏈的可見性，這些應(yīng)用基本上均主要依賴分布式賬本技術(shù)。

　第二，數(shù)字代幣方面的逐漸分化。自以太坊（Ethereum）興起以來，區(qū)塊鏈的部署和數(shù)字代幣的發(fā)行漸趨簡便，由于追求炒作風(fēng)氣的影響，數(shù)字代幣市場一度存在極大泡沫，一度成為區(qū)塊鏈金融風(fēng)險的集中點；在炒作風(fēng)潮降溫以后，數(shù)字代幣開始分化發(fā)展。目前數(shù)字代幣已經(jīng)發(fā)展出證券型代幣 （Security Token）和實用型代幣（Utility Token，又譯效用型代幣）兩大類，部分分類法還包含資產(chǎn)型代幣（Equity Token）或交易型代幣（Exchange Token），每一類又可細(xì)分若干子類，數(shù)字代幣的法律性質(zhì)也開始產(chǎn)生顯著分化。例如，在英國，證券型代幣在法律性質(zhì)上類似于證券或債券，并受到相關(guān)金融機構(gòu)的監(jiān)管；在新加坡，金融管理局曾發(fā)布《數(shù)字代幣發(fā)行指南》，對數(shù)字代幣進行分類，并對屬于集合投資計劃的代幣進行專門監(jiān)管。此外，部分聯(lián)盟鏈內(nèi)部亦有不公開發(fā)行的數(shù)字代幣，用于兌換聯(lián)盟內(nèi)部的商品、資源或服務(wù)。由此，分化發(fā)展的數(shù)字代幣構(gòu)成了更為復(fù)雜的區(qū)塊鏈價值圖譜。同時，數(shù)字代幣的繁榮也帶來投資詐騙、洗錢、侵犯隱私和版權(quán)等法律挑戰(zhàn)，并且即便是主流數(shù)字代幣亦無法完全解決交易與持有的安全性問題，而大型數(shù)字代幣項目如天秤幣至今仍面臨監(jiān)管障礙。這些問題已在不同程度上為我國有關(guān)部門所關(guān)注。

　第三，智能合約方面的多元探索。智能合約伴隨以太坊的出現(xiàn)而勃興，并迅速帶來區(qū)塊鏈生態(tài)的多元化變革。智能合約可被用于構(gòu)建復(fù)雜的多主體互動場景或者發(fā)行一定類型的數(shù)字代幣，大型智能合約甚至可以形成區(qū)塊鏈服務(wù)與治理平臺。目前智能合約主要是應(yīng)用于娛樂、游戲、金融、質(zhì)量控制、知識產(chǎn)權(quán)交易、數(shù)字資產(chǎn)交易等領(lǐng)域，并有望大規(guī)模應(yīng)用于公用事業(yè)、數(shù)據(jù)交易、社會保障、政府?dāng)?shù)據(jù)共享等方面。在我國，智能合約開發(fā)語言和平臺都已經(jīng)出現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢，智能合約在跨鏈交易、合約移植、gas 優(yōu)化、多重簽名、形式化驗證、模型檢測等基礎(chǔ)技術(shù)上也持續(xù)取得新進展。不過，智能合約平臺生態(tài)依然有待改善，賭博和游戲類區(qū)塊鏈應(yīng)用所占據(jù)的比重居高不下，跨鏈通信與交易的便利性、交易安全性、吞吐率等基礎(chǔ)性的瓶頸限制仍須突破，智能合約可能帶來的社會經(jīng)濟風(fēng)險也未被充分認(rèn)識，這些都導(dǎo)致智能合約的應(yīng)用尚難以全方位展開。不僅如此，智能合約應(yīng)用非常依賴于帶有代幣或通證的大型公有鏈，無論是通過側(cè)鏈、OP_Return附加信息還是基于以太坊的虛擬機等技術(shù)路線，都依賴于比特幣、以太坊、比特幣現(xiàn)金（BCH）等公有鏈。在代幣發(fā)行和交易受到嚴(yán)厲監(jiān)管的前提下，智能合約的未來發(fā)展路徑亦不甚明朗。

　第四，區(qū)塊鏈平臺服務(wù)的高速發(fā)展。區(qū)塊鏈平臺被認(rèn)為是能夠服務(wù)于廣泛業(yè)務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性技術(shù)。自“區(qū)塊鏈即服務(wù)”（Blockchain as a Service，BaaS）的概念被提出以來，提供多種服務(wù)的區(qū)塊鏈平臺得以迅速發(fā)展。區(qū)塊鏈平臺服務(wù)在超級賬本（Hyperledger）興起以后頗為常見，國內(nèi)若干大型企業(yè)如阿里、騰訊、百度、京東等均建立了區(qū)塊鏈平臺服務(wù)，主要面向企業(yè)和企業(yè)聯(lián)盟提供服務(wù)，使用場景主要包括供應(yīng)鏈金融、電子票據(jù)、可信存證、分布式數(shù)字身份、溯源管理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)字內(nèi)容版權(quán)、數(shù)字資產(chǎn)交易等等。較有影響力的區(qū)塊鏈平臺服務(wù)所依托的區(qū)塊鏈大部分為聯(lián)盟鏈，個別情況下為私有鏈或公有鏈。但是，基于金融主權(quán)、經(jīng)

　濟穩(wěn)定的考量及相關(guān)監(jiān)管政策的限制，也有一些區(qū)塊鏈平臺活動處于被限制甚至禁止的處境，如在基于公有鏈的交易所類平臺，數(shù)字資產(chǎn)兌換法幣的交易項目已處于被禁止?fàn)顟B(tài)。

　總體而言，盡管政府對代幣的發(fā)行與交易采取了嚴(yán)厲的監(jiān)管立場，國內(nèi)業(yè)界對全網(wǎng)范圍內(nèi)的大型公有鏈仍然有相當(dāng)大的影響力，而聯(lián)盟鏈的發(fā)展相對更為迅速。區(qū)塊鏈技術(shù)潛藏巨大的社會經(jīng)濟利益，但區(qū)塊鏈行業(yè)的迅速發(fā)展也帶來了各種風(fēng)險：如分布式賬本在密碼學(xué)方面的安全性局限，數(shù)字代幣對金融安全和社會經(jīng)濟秩序的沖擊、數(shù)字代幣和智能合約助長若干類型違法犯罪活動的可能性，智能合約的安全漏洞，鏈上信息對隱私保護的挑戰(zhàn)，違法犯罪信息傳播的不可刪除性，等等，都考驗著政府平衡區(qū)塊鏈發(fā)展與監(jiān)管的治理能力。

　架 二、區(qū)塊鏈治理的政策立場及法律框架 自 2013 年以來，我國政府就開始對區(qū)塊鏈相關(guān)活動進行監(jiān)管。2013 年 12 月，中國人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》，標(biāo)志著區(qū)塊鏈的相關(guān)風(fēng)險規(guī)制工作進入政府監(jiān)管的視野。至目前為止，我國政府針對前述幾方面的區(qū)塊鏈應(yīng)用已經(jīng)初步形成有跡可循的政策立場，區(qū)塊鏈治理的法律框架亦逐漸成形。

　場 （一）區(qū)塊鏈治理的政策立場 1.對分布式賬本的積極認(rèn)可 由于分布式賬本技術(shù)能夠提供強有力的信任機制，又不觸及金融安全，此方面的應(yīng)用獲得了有力的政策支持，尤其是基于聯(lián)盟鏈的分布式賬本應(yīng)用得到了行政與司法機關(guān)的廣泛認(rèn)可。以區(qū)塊鏈存證為例，2018年 9 月，《最高人民法院關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定》明確認(rèn)定了區(qū)塊鏈存證的法律效力。自2018 年起，區(qū)塊鏈存證方面的司法裁判不斷出現(xiàn)，不少法院亦在搭建自身的區(qū)塊鏈存證平臺，最高人民法院更已建設(shè)“人民法院司法區(qū)塊鏈統(tǒng)一平臺”。此外，醫(yī)療保障、金融管理等部門亦在推動區(qū)塊鏈在分布式賬本應(yīng)用方面發(fā)揮存儲、證明、追溯等功能，推動有關(guān)政務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)；甚至部分智慧黨建平臺也開始利用區(qū)塊鏈的上述功能。與此同時，政府對伴隨分布式賬本的信息傳輸仍保持著相當(dāng)程度的警惕。2019 年 1 月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》），作為區(qū)塊鏈領(lǐng)域首開先河的部門規(guī)章，它規(guī)定了備案、用戶注冊、信息審核、應(yīng)急處置、安全評估、真實身份信息認(rèn)證、制定和公開管理規(guī)則及平臺公約等一系列制度，防范區(qū)塊鏈信息服務(wù)提供者和使用者利用鏈上信息不可刪除、不可篡改的特性發(fā)布和傳播法律禁止的信息內(nèi)容。通過這一規(guī)定，政府正在充分利用分布式賬本技術(shù)與防范違法信息傳播風(fēng)險之間尋求平衡。

　2.對數(shù)字代幣的嚴(yán)厲監(jiān)管 自 2013 年以來，我國對數(shù)字代幣的監(jiān)管漸趨嚴(yán)厲。2017 年 9 月 4 日，中國人民銀行等七部委發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》，對代幣首次發(fā)行（Initial Coin Offering）和虛擬貨幣交易場所進行清理整頓，使得境內(nèi)虛擬貨幣交易規(guī)模大幅下降。此后，政府對數(shù)字代幣不斷加強監(jiān)管，甚至對借區(qū)塊鏈及數(shù)字代幣名義的經(jīng)濟犯罪啟動刑事司法程序。2019 年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)后，數(shù)字代幣仍然處于受嚴(yán)格監(jiān)管的狀態(tài)。例如，2019 年 11 月，“深圳、上海和北京等地的監(jiān)管部門已經(jīng)發(fā)出重拳出擊非法虛擬貨幣的號令，全國性清理整頓的大幕已經(jīng)開啟”�！稄V州市黃埔區(qū) 廣州開發(fā)區(qū)加速區(qū)塊鏈行業(yè)引領(lǐng)變革若干措施實施細(xì)則》第 5 條規(guī)定“公有鏈?zhǔn)嵌ㄎ恢С贮S埔區(qū)區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展的自主可信的„無幣?公有鏈……”，明確要求公有鏈與數(shù)字代幣作出切割，反映出地方區(qū)塊鏈政策仍未認(rèn)可數(shù)字代幣合法地位的立場。至于“無幣”的公有鏈通過何種

　激勵方式維系信任機制，自全國范圍內(nèi)的實踐觀之，部分項目采取內(nèi)部價值兌換或服務(wù)互助的方式，避免鏈上權(quán)益在鏈外自由流通和兌換。即便如此，內(nèi)部的“代幣”或“通證”仍然缺乏明確的合法性依據(jù)。

　3.對智能合約的謹(jǐn)慎觀望 盡管中央各部委并未對智能合約正式表明立場，但智能合約已在一定程度上獲得司法機關(guān)的認(rèn)可。例如，2019 年 10 月，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院上線了智能合約服務(wù)，“智能合約中，雙方簽署的合同將以數(shù)字形式保存，觸發(fā)相應(yīng)條件后，合同可以自動履行”。目前法律與政策層面對智能合約的態(tài)度較為慎重，暫未出現(xiàn)專門針對智能合約及有關(guān)分布式應(yīng)用的規(guī)范性文件、司法解釋或政策措施。不過，由于智能合約及有關(guān)分布式應(yīng)用通常開源且多中心化部署，兼有形式檢測技術(shù)之支持，交易各方能夠提前充分了解其運行邏輯及預(yù)期結(jié)果，此方面的風(fēng)險很少需要專門的政策調(diào)控。盡管如此，智能合約仍須融入私法體系，合約平臺及締約雙方也需要在某些情況下設(shè)置更靈活的智能合約模型或條款，以便在政府需要控制特殊風(fēng)險的情況下終止或中斷合約履行。

　4.對區(qū)塊鏈平臺服務(wù)的有力支持 如前所述，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的大型企業(yè)往往在提供區(qū)塊鏈平臺服務(wù)方面具有較強的動力，這使得區(qū)塊鏈平臺服務(wù)更易獲得法律與政策的認(rèn)可。例如，海南自貿(mào)區(qū)（港）區(qū)塊鏈試驗區(qū)發(fā)布的《關(guān)于加快區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的六條措施》專門提出“探索打造新型可監(jiān)管區(qū)塊鏈生態(tài)平臺，區(qū)塊鏈企業(yè)可接入生態(tài)平臺試驗并上線創(chuàng)新型產(chǎn)品與服務(wù)”。蘇州高鐵新城發(fā)布的《蘇州高鐵新城區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策（試行）》規(guī)定：“對省級及以上認(rèn)定的區(qū)塊鏈研究中心、評測中心、數(shù)據(jù)中心、存儲中心等公共平臺且取得相關(guān)資質(zhì)的，給予 100萬元獎勵。”這些中心或公共平臺沒有形式上的限制，大部分可以通過“區(qū)塊鏈即服務(wù)”形式的區(qū)塊鏈平臺實現(xiàn)。不難預(yù)見，能夠匯集多方面功能且風(fēng)險可控的區(qū)塊鏈服務(wù)平臺在未來將贏得有力的法律和政策支持。

　上述規(guī)范性文件僅僅是我國政府應(yīng)對區(qū)塊鏈發(fā)展與治理的開端。目前我國政府對區(qū)塊鏈的立場多見于政策性文件，但對一個對未來社會經(jīng)濟發(fā)展和政務(wù)活動可能產(chǎn)生重大影響的新興領(lǐng)域而言，政策立場背后的政府責(zé)任結(jié)構(gòu)與邊界更為重要，在全面依法治國的背景下，政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的形塑有賴于相關(guān)的法律框架。

　架 （二）區(qū)塊鏈治理的法律框架 盡管我國尚未就區(qū)塊鏈發(fā)展與治理制定專門的法律、法規(guī)，治理區(qū)塊鏈卻并非無法可依；在專門立法缺位的情況下，解釋和運用既有法律規(guī)范顯得尤為重要。在法政策學(xué)視角下，法律是“體現(xiàn)時代特征并與公共政策保持密切親緣關(guān)系的規(guī)則體系”，具有通過行政授權(quán)將既存的行政活動限制于一定框架內(nèi)，進而命令并促進行政發(fā)揮其作用的功能。因此，分析發(fā)展和治理區(qū)塊鏈中的政府責(zé)任、總結(jié)區(qū)塊鏈政策之是非得失，亦不可背離既有的法律框架進行。我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系賦予政府預(yù)防和懲治犯罪、防范網(wǎng)絡(luò)和金融風(fēng)險、保護公民合法權(quán)益等多項責(zé)任，也授權(quán)政府采取多項措施促進科學(xué)技術(shù)發(fā)展、促進信息化建設(shè)以及推動信息產(chǎn)業(yè)的繁榮。這些法律規(guī)范為政府引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展及預(yù)防區(qū)塊鏈風(fēng)險提供了制度支持，構(gòu)成政府部門政策空間及責(zé)任邊界。

　1. 引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展的法律框架 在引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展方面，盡管專門性立法暫時缺失，間接相關(guān)的法律規(guī)范仍然構(gòu)成具有一定援引或參照價值的法律框架，這主要體現(xiàn)為三個方面的法律規(guī)范：

　一是科學(xué)技術(shù)促進方面的立法，既包括各地的科學(xué)技術(shù)促進或進步條例、獎勵辦法，也包括各地的科技創(chuàng)新促進條例、促進科技成果轉(zhuǎn)化條例及民營科技企業(yè)管理規(guī)定等法律規(guī)范。這方面的立法促使政府為區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用提供經(jīng)濟激勵及制度便利條件，具體方式包括設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金、參股、跟進投資、行政獎勵等。這些地方立法為地方政府依法采取激勵措施促進區(qū)塊鏈的發(fā)展提供了規(guī)范依據(jù)。

　二是各地的信息化條例、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放方面的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章、政府?dāng)?shù)據(jù)或政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法等政府管理與利用數(shù)據(jù)、信息方面的法律規(guī)范，其中包含發(fā)展和利用區(qū)塊鏈技術(shù)的空間。例如，《貴州省信息化條例》第 27 條第 1、2 款、《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》第 13 條等均規(guī)定了政府推廣應(yīng)用區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)提供公共服務(wù)的職責(zé)。這些規(guī)定將利用和發(fā)展包括區(qū)塊鏈技術(shù)在內(nèi)的信息技術(shù)確認(rèn)為政府責(zé)任，有利于推動區(qū)塊鏈發(fā)展。

　三是食品安全信息追溯管理、大氣污染防治領(lǐng)域等包含建設(shè)數(shù)據(jù)平臺或信息平臺的法律規(guī)范，其中亦可發(fā)現(xiàn)發(fā)展區(qū)塊鏈的規(guī)范依托。例如，《貴陽市大氣污染防治辦法》第 12 條第 2 款規(guī)定：“縣級以上人民政府和管委會應(yīng)當(dāng)運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進理念和技術(shù)，建立和完善大氣污染防治技術(shù)體系、服務(wù)方式和監(jiān)管模式，改進和提升大氣污染防治技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量和管理能力”。此種規(guī)范不僅可以促進區(qū)塊鏈的應(yīng)用，還可促成區(qū)塊鏈與具體政務(wù)應(yīng)用場景的結(jié)合。

　此外，《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕73 號）、《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35 號）、《最高人民法院關(guān)于進一步深化司法公開的意見》、國務(wù)院印發(fā)的各自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案等“軟法”規(guī)范，亦對區(qū)塊鏈之發(fā)展有不可忽視的推動作用。

　以上幾方面的法律規(guī)范已為政府推動區(qū)塊鏈發(fā)展提供了初步法律框架。政府發(fā)展區(qū)塊鏈之政策措施面臨財政資金運用之正當(dāng)性與合法性、政府之競爭中立性、措施裁量之合理性等問題，政府發(fā)展與治理區(qū)塊鏈時應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)。對此，可援用的法律規(guī)范是一種非常有價值的決策資源，法律框架越完備，這些問題就越能獲得充分的回應(yīng)。并且，部分法律規(guī)范中明確規(guī)定區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用，更賦予政府利用區(qū)塊鏈技術(shù)的法定責(zé)任，為政府推動區(qū)塊鏈發(fā)展提供了重要的規(guī)范指引。

　2.預(yù)防區(qū)塊鏈風(fēng)險方面的法律框架 在風(fēng)險預(yù)防方面，基于既有的金融監(jiān)管及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管實踐，有關(guān)政府責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)范的框架比較清晰，相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容豐富，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　一是有關(guān)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的法律規(guī)定，此種規(guī)定在區(qū)塊鏈治理方面具有價值導(dǎo)向作用。預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險方面的規(guī)定主要是《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第 5 條，而與區(qū)塊鏈核心技術(shù)緊密相關(guān)的《中華人民共和國密碼法》第 1 條亦有類似的價值指向�！豆芾硪�(guī)定》中引人注目的“信息內(nèi)容安全管理責(zé)任”及“健全用戶注冊、信息審核、應(yīng)急處置、安全防護等管理制度”同樣指向預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的目標(biāo)。不僅如此，地方性立法亦不容忽視，各地的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督管理條例及辦法、計算機信息系統(tǒng)安全保護辦法、計算機信息系統(tǒng)安全管理規(guī)定等亦隨時可被運用于區(qū)塊鏈治理工作�？梢�，從中央到地方，預(yù)防網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的法律規(guī)范體系已經(jīng)初步成型，為這方面的政府責(zé)任提供了基本依據(jù)。

　二是法律有關(guān)防范和化解金融風(fēng)險的規(guī)定。《中華人民共和國中國人民銀行法》第 2 條第 2 款及《中華人民共和國國家安全法》第 20 條也提綱挈領(lǐng)地規(guī)定了國家防范和化解金融風(fēng)險的責(zé)任；《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》的牽頭制定機關(guān)中國人民銀行即長期肩負(fù)此種責(zé)任。防范網(wǎng)絡(luò)和金融風(fēng)險的政府責(zé)任全面滲透到區(qū)塊鏈治理過程中，成為相關(guān)政策性及規(guī)范性文件制定的重要法律依據(jù)。數(shù)字代幣目前受到的嚴(yán)厲監(jiān)管即與中國人民銀行的此種責(zé)任密切相關(guān)。

　三是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）及《中華人民共和國刑法》中有關(guān)預(yù)防與懲治犯罪的法律規(guī)定。維護社會秩序和制裁犯罪是我國《憲法》第 28 條明確規(guī)定的政府責(zé)任。近幾年來，公安機關(guān)在偵破與區(qū)塊鏈相關(guān)的犯罪方面屢有作為，經(jīng)人民法院判決的相關(guān)犯罪包括組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪，盜竊罪，詐騙罪，集資詐騙罪，非法吸收公眾存款罪等。2018 年，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室、公安部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范以“虛擬貨幣”“區(qū)塊鏈”名義進行非法集資的風(fēng)險提示》，明確表示某些假借“區(qū)塊鏈”名義的活動“并非真正基于區(qū)塊鏈技術(shù)，而是炒作區(qū)塊鏈概念行非法集資、傳銷、詐騙之實”。這一文件標(biāo)志著對與區(qū)塊鏈相關(guān)的犯罪的預(yù)防與懲治已受到有關(guān)部門的重視。盡管如此，在當(dāng)前的區(qū)塊鏈治理工作中，政府仍然盡可能對與區(qū)塊鏈相關(guān)的違法犯罪活動與區(qū)塊鏈技術(shù)本身進行切割，即便是在對代幣首次發(fā)行的嚴(yán)厲打擊過程中，監(jiān)管部門亦盡可能使代幣首次發(fā)行與區(qū)塊鏈本身分離，保持刑法的謙抑性立場。

　在我國，法律與政策之間存在著多種有效的聯(lián)結(jié)，如通過“三定”方案、權(quán)責(zé)清單及各種內(nèi)部文件等中介，法律賦予政府的權(quán)責(zé)被轉(zhuǎn)化為不同政府部門的政策空間，這一法律框架所包含的價值目標(biāo)亦指引著相關(guān)政策立場的形成。政府應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)發(fā)展與預(yù)防風(fēng)險中尋求最符合法律價值目標(biāo)的平衡點，盡量消弭發(fā)展與監(jiān)管之間的張力。區(qū)塊鏈技術(shù)與市場尚在急速發(fā)展之中，針對區(qū)塊鏈進行專門立法的條件尚未成熟。依托既有的法律框架，形成適當(dāng)?shù)恼�府�?zé)任體系，對良好區(qū)塊鏈生態(tài)的形成殊為必要。

　礎(chǔ) 三、區(qū)塊鏈治理責(zé)任的法理基礎(chǔ) 區(qū)塊鏈治理需要尋求引導(dǎo)發(fā)展與風(fēng)險規(guī)制的平衡，即在追求區(qū)塊鏈技術(shù)利益的同時盡可能預(yù)防其滋生的各種風(fēng)險，尤其是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險和金融風(fēng)險。然而，無論是區(qū)塊鏈所蘊藏的巨大利益抑或其產(chǎn)生的復(fù)雜風(fēng)險都具有高度的不確定性，這使得基于可計算或可估測之確定性結(jié)果的利益平衡機制難以有效發(fā)揮作用。由區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的特點觀之，此種平衡不可能一蹴而就，我們需要避免將引導(dǎo)發(fā)展與預(yù)防風(fēng)險的兩種責(zé)任絕對化。在此基礎(chǔ)上，通過一個審慎、漸進的原則體系，逐步達(dá)致理想的平衡狀態(tài)。

　礎(chǔ) （一）區(qū)塊鏈治理責(zé)任的兩種觀念基礎(chǔ) 自既有制度實踐觀之，區(qū)塊鏈的政府治理責(zé)任植根于兩種重要的觀念基礎(chǔ)：其一是發(fā)展戰(zhàn)略思維，其二是風(fēng)險預(yù)防原則。這兩種觀念基礎(chǔ)在高度不確定性條件下的緊密交融形成了區(qū)塊鏈治理責(zé)任的復(fù)合結(jié)構(gòu)，也是區(qū)塊鏈治理之政府責(zé)任所不可回避的法理內(nèi)涵。

　在引導(dǎo)發(fā)展方面，政府引導(dǎo)區(qū)塊鏈發(fā)展之責(zé)任，與生存照顧之類的國家任務(wù)無關(guān)，而是更多地體現(xiàn)提升國家及區(qū)域競爭力、促進科技與經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略思維取向。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要強化基礎(chǔ)研究，提升原始創(chuàng)新能力，努力讓我國在區(qū)塊鏈這個新興領(lǐng)域走在理論最前沿、占據(jù)創(chuàng)新制高點、取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢。”此處的“占據(jù)創(chuàng)新制高點”及“取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢”等均系戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)，而此種思維必將指引區(qū)塊鏈發(fā)展與治理方面的施政實踐。在我國，“區(qū)塊鏈技術(shù)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)”早在 2016 年就被列入國家發(fā)改委公布的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄》；在德國，2019 年發(fā)布的《德國聯(lián)邦政府區(qū)塊鏈戰(zhàn)略》亦明確強調(diào)“我們盼望加強德國（在區(qū)塊鏈及數(shù)字主權(quán)等方面）的領(lǐng)先地位”，闡述了政府監(jiān)管框架的基本導(dǎo)向，并部署了 5 個方面共計 40 余項具體行動措施。這些動態(tài)均為與區(qū)塊鏈有關(guān)的戰(zhàn)略思維之體現(xiàn)。

　戰(zhàn)略思維雖與法治思維有所不同，但也廣泛體現(xiàn)在法律規(guī)范之中，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》（以下簡稱《科學(xué)技術(shù)進步法》）第 2 條規(guī)定的“科教興國戰(zhàn)略”即為一例。戰(zhàn)略思維是“一種從宏觀總體、長遠(yuǎn)發(fā)展和根本基礎(chǔ)上來認(rèn)識和把握全局的思想方法”，往往被運用于在充滿不確定性的復(fù)雜條件下作出一系列全局性的決斷。此種決斷不必然包含對法律關(guān)系的具體處置，但卻可能為未來一系列法律關(guān)系的形成提供框架性的價值導(dǎo)向，也為法律解釋和法律續(xù)造提供重要指引。對區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的培育與激勵體現(xiàn)了一種以

　促進發(fā)展和提升競爭力為取向的國家戰(zhàn)略，此種戰(zhàn)略思維廣泛地滲透到我國的法秩序之中，是闡釋許多法律規(guī)范所不可忽視的價值導(dǎo)向。

　在風(fēng)險規(guī)制方面，自區(qū)塊鏈監(jiān)管動態(tài)觀之，履行防范風(fēng)險責(zé)任的主體并未待風(fēng)險升格為實在的危險即已全面采取措施，折射出監(jiān)管者所秉持之風(fēng)險預(yù)防原則。不過，風(fēng)險預(yù)防的具體要求為何，則猶未盡明晰。風(fēng)險預(yù)防原則起源于環(huán)境法，迄今為止，學(xué)界及實務(wù)界對此原則已經(jīng)形成豐富的認(rèn)知。對風(fēng)險預(yù)防原則至少包括“強”“弱”兩種不同的基本理解，所謂弱的風(fēng)險預(yù)防原則是指“應(yīng)該授權(quán)監(jiān)管者在科學(xué)不確定性的情況下（甚至在監(jiān)管者完全了解風(fēng)險的性質(zhì)或程度之前）應(yīng)對風(fēng)險”，即“立法者授權(quán)政府在國民面臨不確定的威脅時，不顧科學(xué)上的不確定性而采取保護國民的行動”。所謂強的風(fēng)險預(yù)防原則是指“當(dāng)某項活動對人類健康或環(huán)境造成危害威脅時，即使某些因果關(guān)系在科學(xué)上尚未完全建立，也應(yīng)采取預(yù)防措施”，關(guān)鍵是“活動的承擔(dān)者而非公眾須承擔(dān)舉證責(zé)任”，亦即“除非能夠確定一項行動沒有任何危害，否則不能進行”。在風(fēng)險性質(zhì)、風(fēng)險程度及預(yù)防措施選擇等具體問題上，更是眾說紛紜。

　目前基本可以確定區(qū)塊鏈治理的風(fēng)險預(yù)防責(zé)任立足于弱的風(fēng)險預(yù)防原則，區(qū)塊鏈的技術(shù)研發(fā)與業(yè)務(wù)活動在多數(shù)情況下并不需要承擔(dān)無風(fēng)險的證明責(zé)任，而監(jiān)管者不待完全了解區(qū)塊鏈風(fēng)險的發(fā)生機制及傳播途徑即可采取預(yù)防措施。無論網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險還是金融風(fēng)險，均屬于行政法上所謂不確定法律概念，呈現(xiàn)出“傾向概念”或“預(yù)測概念”的特征；它們包含了事關(guān)預(yù)測的判斷，此種預(yù)測并不必然要求用精確的概率去刻畫發(fā)生某種后果的可能性，只需“樸素的蓋然性”即可。實踐中對相關(guān)風(fēng)險的認(rèn)定亦只根據(jù)一種缺乏量化分析的蓋然性，而區(qū)塊鏈治理的相關(guān)舉措尚不需要在科學(xué)性與合理性方面提供嚴(yán)格的證明。

　發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險預(yù)防對當(dāng)代行政法而言均非陌生事物。當(dāng)代行政任務(wù)不僅包括傳統(tǒng)警察行政或秩序行政的危害防止，還包括社會、經(jīng)濟和文化領(lǐng)域的各種預(yù)防（照料）、給付及促進之任務(wù)。當(dāng)代公共行政亦早已走向復(fù)雜多樣的行政形態(tài)。在公共行政之總體層面上，行政形態(tài)理論以行政任務(wù)為取向，將公共行政劃分為給付行政、管制行政、調(diào)控行政與轉(zhuǎn)介行政等。行政形態(tài)的豐富發(fā)展使得它可以兼容實施國家戰(zhàn)略及預(yù)防各種風(fēng)險的需求。其中，引導(dǎo)行政或調(diào)控行政不與其他各種行政形態(tài)明確切割，致力于通過計劃、資助等手段引導(dǎo)和促進社會、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域的發(fā)展，既促進生活條件的改善和個人福利的保障，也發(fā)揮傳統(tǒng)秩序行政中危險預(yù)防之作用。由此，發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險預(yù)防的目標(biāo)都可以兼容于引導(dǎo)行政之中。通過引導(dǎo)行政之形態(tài)，發(fā)展戰(zhàn)略思維與風(fēng)險預(yù)防原則可實現(xiàn)有機整合，并展開為一系列可操作的責(zé)任配置原則。

　調(diào) （二）區(qū)塊鏈治理責(zé)任的總體協(xié)調(diào) 區(qū)塊鏈治理包含發(fā)展戰(zhàn)略和風(fēng)險預(yù)防等多種考量因素，蘊含不同的價值取向，區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)這些價值取向的整體協(xié)調(diào)。這些價值可以溯源至憲法規(guī)范，并涉及憲法規(guī)范與引導(dǎo)行政之間的關(guān)系。引導(dǎo)行政本身的范圍頗為寬泛，在德國法上，它一般是在憲法（基本法）的意義上加以理解，在傳統(tǒng)形式的行政干預(yù)基礎(chǔ)上，還需要保持與發(fā)展“合適的行政法措施”，以在社會國與文化國意義上執(zhí)行類型化的保障與引導(dǎo)之任務(wù)。我國憲法雖然不同于德國憲法，也不能簡單以“社會國”和“文化國”對憲法中的國家任務(wù)條款進行詮釋，但在發(fā)展戰(zhàn)略思維與風(fēng)險預(yù)防觀念方面，其價值指向卻是相當(dāng)突出的。

　在發(fā)展戰(zhàn)略思維方面，《憲法》第 14 條第 1 款、第 20 條規(guī)定了發(fā)展、促進和推廣科學(xué)技術(shù)以及發(fā)展社會生產(chǎn)力的國家任務(wù)，相關(guān)規(guī)定對《科學(xué)技術(shù)進步法》及其他相關(guān)立法有著重要的價值指引作用，為區(qū)塊鏈發(fā)展的政府引導(dǎo)措施提供了強有力的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)。在風(fēng)險預(yù)防方面，王旭教授曾從中國憲法文本中提煉出７個風(fēng)險領(lǐng)域，揭示出中國憲法文本所蘊含的整體風(fēng)險觀，并系統(tǒng)闡釋了國家的風(fēng)險預(yù)防義務(wù)。此種義務(wù)對基本權(quán)利的保障是一種動態(tài)保護，隨著客觀條件與主觀認(rèn)知的變化，其保護程度和方式也會隨之發(fā)生變化。無論是將這些條款視為單純宣示性的“方針條款”抑或有實質(zhì)效力的“憲法委托”，它們所包含的價值

　內(nèi)容都至少在理論上可以輻射到具體法律規(guī)范之內(nèi)。在當(dāng)代，基于風(fēng)險預(yù)防的憲法委托，賦予行政機關(guān)必要的判斷余地來填補漏洞，是負(fù)責(zé)任政府的必然選擇。

　質(zhì)言之，憲法已經(jīng)為區(qū)塊鏈治理責(zé)任的整體協(xié)調(diào)奠定了價值基礎(chǔ)。在憲法的價值框架之下，為實現(xiàn)各種價值的相互協(xié)調(diào)、合理配置區(qū)塊鏈治理責(zé)任之目標(biāo)，還有兩個基礎(chǔ)性的問題有待解決：

　第一，高度不確定性條件的認(rèn)識與應(yīng)對。法理學(xué)上常見的價值衡量與協(xié)調(diào)之方法端賴于確定性的前提，難以應(yīng)用于高度不確定性條件下的價值平衡。“樸素的蓋然性”在此已經(jīng)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對情勢判斷與價值選擇之需要。在信息時代，對不確定性的度量與處理已成為重要的基礎(chǔ)性工作，并已在網(wǎng)絡(luò)和金融領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。例如，對數(shù)據(jù)維度較為簡單的風(fēng)險，通過數(shù)理分析給出最優(yōu)的規(guī)制策略已經(jīng)被證明是可行的。即使對復(fù)雜的信息系統(tǒng)風(fēng)險，只要存在一定范圍的事件集合、既有經(jīng)驗及約束條件，基于信息論的數(shù)理分析就可以為風(fēng)險度量提供關(guān)鍵的信息，粗糙集、信息熵、知識粒計算等不同層面的數(shù)理工具都可以支持對不確定性的度量與計算，足可為相關(guān)風(fēng)險的估測與處理提供依據(jù)。但是，隨著不確定性程度的進一步躍升，既有數(shù)學(xué)工具的度量能力乃至所謂“樸素的蓋然性”都可能失去基礎(chǔ)。在當(dāng)代，認(rèn)識客觀世界不確定性的主要科學(xué)基礎(chǔ)是概率論，而概率的預(yù)測依賴于對可能發(fā)生的事件之劃分，需要首先給出精確的可能性事件集合，才能對事件概率進行測算。在未來，區(qū)塊鏈技術(shù)的變化發(fā)展難以預(yù)料，新的衍生風(fēng)險或許前所未聞，提前給出完備的事件集合極為困難，如此，概率論及以此為基礎(chǔ)的其他數(shù)理工具亦鞭長莫及。

　不過，當(dāng)代公法面對這些無法預(yù)測的不確定性亦有應(yīng)對之道。自憲法教義學(xué)觀之，無論是“風(fēng)險超出了人類的認(rèn)知”還是“風(fēng)險潛在的危害或?qū)崿F(xiàn)的概率存在不確定性”，都可以被歸諸全社會共同合理負(fù)擔(dān)的“剩余風(fēng)險”，此時立法者的態(tài)度是“公平分配和容忍”，國家需要防止風(fēng)險的不均等負(fù)擔(dān)，并對承受特別犧牲的法律主體進行補償。與此同時，消除不確定性的措施同樣可能產(chǎn)生危險，即所謂“次階危險”（second order dangers），與其追求絕對可靠的風(fēng)險控制，不如保留一定靈活性，對不可預(yù)見的后果保持必要的敏感度和反應(yīng)能力。因此，在高度不確定性條件下，我們應(yīng)當(dāng)避免風(fēng)險預(yù)防責(zé)任的絕對化。一方面應(yīng)盡可能發(fā)展和應(yīng)用數(shù)理科學(xué)中的度量工具，結(jié)合區(qū)塊鏈運行與治理的各種數(shù)據(jù)及實踐經(jīng)驗，逐步減弱不確定性的程度；另一方面，應(yīng)明確與區(qū)塊鏈風(fēng)險相關(guān)的特別犧牲請求權(quán)和政府的補償責(zé)任，界定特別犧牲補償?shù)臈l件與范圍，使剩余風(fēng)險得到公平合理地負(fù)擔(dān)。

　第二，不同價值導(dǎo)向的動態(tài)平衡。區(qū)塊鏈治理以發(fā)展科技及生產(chǎn)力的國家戰(zhàn)略及多方面的風(fēng)險預(yù)防為價值導(dǎo)向，不同價值之間的張力應(yīng)在有效的價值平衡中消弭。既然實體性的價值衡量方法難以應(yīng)用，不妨轉(zhuǎn)向程序?qū)用妫�通過引導(dǎo)行政中常見的分級計劃和多方參與機制，通過多方合作的方式形成“綜合的行政決定”。政府可以就區(qū)塊鏈治理逐步形成一系列效力范圍及抽象程度不同的計劃，廣泛吸收各政府部門、技術(shù)專家、法律專家、市場主體及社會公眾的意見，逐步尋求各方可以接受的平衡點，通過漸進的方式凝聚社會共識，推動利益共享和剩余風(fēng)險的公平負(fù)擔(dān)。這是一種合作治理的方式，行政機關(guān)是多方利害關(guān)系人協(xié)商的召集者與助成者，而利害關(guān)系人與受影響者有權(quán)參與計劃形成和實施過程的所有階段。

　區(qū)塊鏈具有分布式、多中心的特征，參與者及應(yīng)用者來源多元，利益與目標(biāo)各不相同，除部分聯(lián)盟鏈外，亦不具備統(tǒng)一的控制中心，這就導(dǎo)致傳統(tǒng)的中心化治理機制未必能夠有效治理區(qū)塊鏈，而區(qū)塊鏈技術(shù)恰恰又為合作治理提供了便利條件。“鏈基治理”（blockchain-based governance）的主張日益常見，區(qū)塊鏈技術(shù)也發(fā)展出各種可檢驗和防篡改的匿名投票應(yīng)用、實名投票應(yīng)用、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用及信息交流機制，各種技術(shù)風(fēng)險監(jiān)測工具及應(yīng)急處置手段也正在迅速發(fā)展之中。只要不是特別巨大、需要事先防范的風(fēng)險，一般情況下，區(qū)塊鏈風(fēng)險可通過鏈內(nèi)預(yù)留的治理機制減輕和消除風(fēng)險；治理者亦應(yīng)盡可能通過鏈內(nèi)治理機制達(dá)成風(fēng)險防范目標(biāo)，避免強行從外部施加人為控制，違背區(qū)塊鏈自身的技術(shù)原理和運行規(guī)律。由此，在引導(dǎo)行政的理念下，基于漸進式的分級計劃，“以鏈治鏈”的合作治理能夠有效承載不同價值的表達(dá)、溝通與決策，達(dá)成價值的動態(tài)平衡。

　則 四、區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置原則 在上述法律框架之下，自區(qū)塊鏈的技術(shù)及產(chǎn)業(yè)生態(tài)觀之，對把握發(fā)展戰(zhàn)略與風(fēng)險預(yù)防目標(biāo)的協(xié)調(diào)而言，區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置應(yīng)遵循三項原則：

　則 （一）防止災(zāi)難原則 區(qū)塊鏈治理不需要強的風(fēng)險預(yù)防原則，因為使從業(yè)者負(fù)擔(dān)無風(fēng)險結(jié)果的證明責(zé)任將窒息區(qū)塊鏈的發(fā)展。政府治理需要解決的最重要問題就是防止出現(xiàn)災(zāi)難性的風(fēng)險，政府責(zé)任的基礎(chǔ)性配置應(yīng)當(dāng)建立在“防止災(zāi)難原則”（The Anti-Catastrophe Principle）之上。該原則來自對風(fēng)險預(yù)防原則的反思，其認(rèn)為若產(chǎn)生災(zāi)難性損害的可能性達(dá)到最低限度的門檻且規(guī)制成本不過分沉重，規(guī)制者就應(yīng)對可能造成不可修復(fù)的災(zāi)難性損害之活動采取必要的預(yù)防措施。除法律明確規(guī)定的治理責(zé)任外，政府一般不應(yīng)限制區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除非已有跡象表明相關(guān)活動有可能引致系統(tǒng)性的巨大風(fēng)險。這一原則所蘊含的重要導(dǎo)向就是對新技術(shù)乃至新業(yè)務(wù)的寬容，即政府應(yīng)對新興的區(qū)塊鏈技術(shù)及業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)保持寬容立場。例如，“染色幣”技術(shù)方案初現(xiàn)之時，在區(qū)塊鏈技術(shù)圈以外并沒有充分的關(guān)注度與支持度，亦曾在一段時間內(nèi)缺乏具備現(xiàn)實意義的應(yīng)用場景，引起是否需要歸諸“區(qū)塊鏈泡沫”、是否屬于應(yīng)當(dāng)否定的概念炒作之疑慮。然而，隨著染色技術(shù)從 BCH 擴展至 ETH，后者出現(xiàn)了系列以太坊協(xié)議提案（Ethereum Request for Comments，ERC）標(biāo)準(zhǔn)，而從 ERC20 到 ERC721，非同質(zhì)代幣（Non-Fungible Token）正式誕生，染色幣亦隨之成為當(dāng)前數(shù)字代幣及智能合約領(lǐng)域最引人注目的前沿技術(shù)之一。對這類并未包含重大風(fēng)險但具備應(yīng)用潛力的類似技術(shù)，政府不必提前采取嚴(yán)格限制甚至禁止的立場。

　則 （二）輔助性原則 輔助性原則有多重含義，一般是指“在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)某種目標(biāo)時，高一層級的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護他們的目的；并且，高一層級社會團體或者政治組織只能處理那些低一層級的社會團體或者政治組織無法獨立處理，而高一層級的機構(gòu)又能更好完成的事務(wù)”。該原則發(fā)端于歐洲，現(xiàn)在已被廣泛應(yīng)用于社會治理實踐。區(qū)塊鏈治理更多地需要適用行政法中輔助性原則的第一層含義，即“凡是個人能夠獨立承擔(dān)的事務(wù)，政府任由個人自己承擔(dān)。如果個人無法獨立承擔(dān)，則由政府提供輔助”。

　區(qū)塊鏈自初興之時起即體現(xiàn)了較強的自治意識，部分區(qū)塊鏈亦內(nèi)置了公開透明、不斷改進的治理工具和風(fēng)控措施。由于區(qū)塊鏈可追溯、可匿名、防篡改的特性，區(qū)塊鏈上的電子投票等工具比傳統(tǒng)的治理方式更具優(yōu)勢。如果某一區(qū)塊鏈自身能夠有效地監(jiān)測與消除潛在風(fēng)險，政府就不必直接介入；如果某一市場主體能夠通過自身努力取得核心技術(shù)上的重大突破和優(yōu)勢地位，政府亦不必主動干預(yù)。在引導(dǎo)行政的行政形態(tài)中，政府面對承載綜合性利益結(jié)構(gòu)的多元法律關(guān)系時，“有義務(wù)站在平等、中立的立場，一一顧及所有相關(guān)利益”。即使出于國家發(fā)展戰(zhàn)略需要扶持某些核心技術(shù)的發(fā)展，也應(yīng)使此種扶持措施面向所有從業(yè)者提供明確的標(biāo)準(zhǔn)及公平、開放的機會。

　不僅如此，區(qū)塊鏈技術(shù)與應(yīng)用日趨復(fù)雜，專業(yè)性強且發(fā)展變化迅速，外部監(jiān)管與扶持措施的貿(mào)然介入既易沖擊區(qū)塊鏈自身的技術(shù)原理和發(fā)展規(guī)律，有可能違背競爭中立的要求。盡管基于區(qū)塊鏈的多中心特征及復(fù)合性結(jié)構(gòu)（如一個主鏈衍生大量側(cè)鏈），針對區(qū)塊鏈局部節(jié)點或某一應(yīng)用采取的措施未必影響全鏈的運作，但由于區(qū)塊鏈的技術(shù)原理具有環(huán)環(huán)緊扣、全域互通的特點，如果不采取特殊技術(shù)處理，對區(qū)塊鏈局部的干預(yù)亦有可能破壞整個區(qū)塊鏈的運行。尤其是對中小型公有鏈或聯(lián)盟鏈而言，個別節(jié)點受干預(yù)極易沖擊全鏈的信任基礎(chǔ)。許多區(qū)塊鏈主鏈的代碼對全網(wǎng)開源，即便保留后續(xù)修改機制，可修改的余地亦非常有限；而在應(yīng)用層面，有些區(qū)塊鏈承載的應(yīng)用數(shù)量較少且方向較為確定，主要應(yīng)用受外部限制即有可能導(dǎo)致全鏈?zhǔn)�去價值。因此，對技術(shù)邏輯自成一體、代碼開源且多中心運行的區(qū)塊鏈而言，最理想的治理模式是采取“元規(guī)制”的方

　式，即要求區(qū)塊鏈平臺自身在建設(shè)時即包含必要的治理機制，盡可能依托“鏈基治理”途徑加強風(fēng)險的監(jiān)測與防范。只有在自我規(guī)制失靈之時，政府才予以介入。類似地，政府在推動區(qū)塊鏈發(fā)展之時亦應(yīng)保持適當(dāng)距離，只有在市場自身不能有效實現(xiàn)推動區(qū)塊鏈核心技術(shù)突破或提供公共服務(wù)等目標(biāo)時，政府才提供專門的引導(dǎo)和激勵。

　則 （三）實驗式治理原則 在區(qū)塊鏈治理領(lǐng)域，實驗性規(guī)制進路（the experimental regulatory approach）已經(jīng)在世界范圍內(nèi)獲得廣泛認(rèn)可，其旨在為自愿參與的真實市場主體提供模擬運行環(huán)境的監(jiān)管沙箱（regulatory sandboxes）一經(jīng)推出便廣受關(guān)注。對區(qū)塊鏈治理責(zé)任的配置，同樣可以采取實驗性機制。由于高度不確定性條件持續(xù)存在，區(qū)塊鏈治理責(zé)任之理想配置難以一蹴而就，實驗性的漸進優(yōu)化過程更為可行。實驗性規(guī)制能夠同時評價促進創(chuàng)新與保護公眾利益的效果，從而將規(guī)制引向最佳政策方案。在此意義上，實驗性規(guī)制也可以作為一種治理原則，提倡探索性、漸進性的規(guī)制計劃與措施，不斷對既有的規(guī)制活動進行評價與反思，促使政府更加穩(wěn)健、謹(jǐn)慎地作出決定。

　區(qū)塊鏈技術(shù)可追溯、防篡改的特征有利于實驗式治理原則的實現(xiàn)。各區(qū)塊鏈平臺的運行留下大量可追溯、可統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，為相關(guān)立法與政策的評估提供了便利條件�；�于此，政府可以引入治理效果的評估機制，對既有的相關(guān)政府責(zé)任配置與政策組合進行回顧與檢視，以大量的鏈上數(shù)據(jù)作為調(diào)整政府責(zé)任結(jié)構(gòu)的參考，這在“以鏈治鏈”的情形下更為便利。實驗性規(guī)制既可以是模擬性的監(jiān)管沙箱，也可以是差別化的試點，目前已有學(xué)者構(gòu)建了針對技術(shù)風(fēng)險的實驗性規(guī)制模型，這一模型內(nèi)容豐富，而其中至為關(guān)鍵的是，在進行實驗性規(guī)制之時，治理者一方面需要與利益相關(guān)方諮商，在不同條件下針對有風(fēng)險的技術(shù)應(yīng)用隨機采取不同的規(guī)制方案以觀其效；另一方面，要在實驗之外采取基礎(chǔ)性的保護措施，保護實驗條件及實驗期間的公眾利益。由此，政府可以根據(jù)實踐中行之有效的治理方案逐步確定具體的政府責(zé)任結(jié)構(gòu)，避免政策立場過度僵化或激進，影響區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

　語 五、結(jié)語 區(qū)塊鏈正在深刻重塑社會信任機制和經(jīng)濟活動方式。區(qū)塊鏈從業(yè)者對各國政府的監(jiān)管政策保持著密切關(guān)注，區(qū)塊鏈治理的政府責(zé)任將從根本上影響區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的動向。對此，政府既要防止單純推動區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視區(qū)塊鏈的風(fēng)險預(yù)防，又須避免因為片面追求風(fēng)險預(yù)防而阻止區(qū)塊鏈技術(shù)及應(yīng)用的發(fā)展與突破。對此，政府在治理區(qū)塊鏈方面應(yīng)具備清晰、靈活而協(xié)調(diào)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)興利除弊、去蕪存菁。

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