農(nóng)村群體性事件縣域分析

　當(dāng)今世界在總體和平中局部性動(dòng)蕩不安，當(dāng)今中國在總體穩(wěn)定中也存在著不穩(wěn)定因素并引發(fā)群體性事件。進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是近年來，與農(nóng)民進(jìn)城相伴隨的是社會(huì)矛盾進(jìn)城。農(nóng)村群體性事件的一個(gè)重要特點(diǎn)就是“由鄉(xiāng)入城”，其規(guī)模擴(kuò)大，烈度提高，處理難度增大。規(guī)模性群體性事件主要發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合、人口相對(duì)集中的縣城，如事件等。這一系列群體性事件，看似偶然和孤立，但其中也有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性。本文認(rèn)為，應(yīng)該將這一系列群體性事件放在特定的歷史-制度背景下考察。農(nóng)村群體性事件向縣城擴(kuò)展，是歷史和體制變遷的結(jié)構(gòu)性問題，是不同社會(huì)和政治要素銜接過程中最為脆弱部分的“接點(diǎn)”問題。

　一 、 “接 點(diǎn) 政 治 ”：

　一 種 解 釋 框 架

　 群體性事件是一種由突發(fā)或者偶發(fā)事件引起，并演化和擴(kuò)大為參與人數(shù)較多，規(guī)模和影響較大，并直接針對(duì)政府的聚眾事件。其特征是來得快、去得也快；突然而起，迅速消退。由于其突發(fā)性、影響大，人們較多關(guān)注的是事件和現(xiàn)象本身，而對(duì)事件背后的內(nèi)在依據(jù)卻缺乏深入的分析。如果我們進(jìn)一步追問，這些事件為什么頻頻發(fā)生于縣城？便缺乏相應(yīng)的解釋。這就需要我們將這一系列事件置于整個(gè)中國宏觀背景下考察。無論人們使用什么概念，都不可否認(rèn)的是，當(dāng)今中國正處于前所未有的歷史變革中。這種變革是一種結(jié)構(gòu)性的變化，即不同的社會(huì)要素共存同一時(shí)空。只有使不同的要素有機(jī)的銜接，達(dá)到相對(duì)和諧狀態(tài)，歷史變革才能有序進(jìn)行。否則就會(huì)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的社會(huì)矛盾、社會(huì)摩擦、社會(huì)

　撕裂，乃至社會(huì)沖突。群體性事件正是在這一結(jié)構(gòu)性變革的大背景下發(fā)生的。但我們要進(jìn)一步追問：為什么群體性事件又持續(xù)不斷地發(fā)生于縣城？這需要我們引入新的解釋框架。作者作為沒有“知識(shí)”的青少年下鄉(xiāng)五年后，在一家工礦企業(yè)做過三年電焊工人。電焊工的工作是將兩個(gè)部件焊接為一個(gè)整體。兩個(gè)部件焊接在一起的地方稱之為接點(diǎn)，即電焊接口。為了將兩個(gè)部件連接在一起，對(duì)焊接工藝的要求十分高。即使如此，接點(diǎn)部分仍然是一個(gè)整體中最為脆弱的部分，不僅容易銹蝕，而且容易產(chǎn)生金屬疲勞，因此成為整體構(gòu)件中最有可能斷裂的部位。為此，在尋找焊接口時(shí)，一般選擇在應(yīng)力最小的部位，使它不至于應(yīng)力太大而斷裂。

　我們也可以將“接點(diǎn)”用于政治社會(huì)現(xiàn)象的分析。一般而言，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)利益的分配者或調(diào)節(jié)者，也成為社會(huì)矛盾的集中反映的領(lǐng)域。但是，政治體系并不是沒有差別的一個(gè)整體。在政治體系中，有力量強(qiáng)大的部分，也有力量弱小的部分，有矛盾集中爆發(fā)的部分，也有矛盾相對(duì)平和的部分。這就是所謂的政治非均衡狀態(tài)。早在 1992 年，作者在出版《非均衡的中國政治：城市與鄉(xiāng)村比較》時(shí)，就認(rèn)為：“國家整體層次的一元性、一致性與國家統(tǒng)轄下的政治社會(huì)的非等同性、非一致性的結(jié)合，‘大一統(tǒng)’與非均衡的結(jié)合，才是中國政治社會(huì)的完整狀況和典型特點(diǎn)。”[1]毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命之所以將革命的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，并取得革命勝利，就在于找到了統(tǒng)治力量最薄弱的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村。在當(dāng)今政府治理中，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往成

　為治理的“盲區(qū)”和“難點(diǎn)”，就在于其是不同要素的“接合”部位。特別是在社會(huì)結(jié)構(gòu)性變革的當(dāng)今，政治體系各部分的“政治應(yīng)力”更為不平衡。社會(huì)矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應(yīng)力”最為脆弱的“接點(diǎn)”部位發(fā)生。

　二 、 縣 級(jí) 政 治 ：

　群 體 性 事 件 的 政 治 “接 點(diǎn) ”

　 國家是政治領(lǐng)域的主要組織。社會(huì)由國家治理和組織。而國家組織又是由一個(gè)個(gè)層級(jí)構(gòu)成的。秦始皇統(tǒng)一中國，最重要的舉措就是設(shè)立“郡縣制”。“皇權(quán)達(dá)縣”，縣是國家的基層政權(quán)。管轄縣的首長(zhǎng)由皇帝直接任命，并吃“皇糧”�？h官是皇權(quán)在地方的代表，直接面對(duì)和管轄民眾�？h官以上的官都是管官的官，只有縣官才是管民的官。在一般看來，皇帝高高在上，遙不可及，只有縣官才是真實(shí)的存在和具體的權(quán)威。平民百姓將縣官稱之為“父母官”，希望他們能夠“愛民如子”。縣官親民，民眾有福，縣官欺民，民眾有難。矛盾激化時(shí)，百姓首先攻打的是縣府，捉拿的是縣官。因此，2000 多年來，縣一直是國家與社會(huì)、政權(quán)與民眾的“接點(diǎn)”部位。“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安”。國家治理，成在縣，敗也在縣。正因?yàn)榭h的地位重要，中國民主革命的先驅(qū)孫中山先生在設(shè)計(jì)現(xiàn)代中國的政治體制時(shí)，主張實(shí)行以縣為基礎(chǔ)的地方自治，將縣作為民主政治的底座。20 世紀(jì)以后，特別是中華人民共和國建立以來，國家政權(quán)延伸至縣以下，在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村莊設(shè)立政府指導(dǎo)下的基層組織，形成龐大的政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)。“官”一直延伸到了民的家門口。這是現(xiàn)代國

　家與傳統(tǒng)國家所不同的重要之處。但是，縣政承上啟下，仍然是國家與社會(huì)、政權(quán)與民眾的主要“接點(diǎn)”。作者在為一本有關(guān)縣政研究的專著所作的序言里認(rèn)為：“縣在整個(gè)國家政治運(yùn)行中具有特殊的地位。不僅國家的大政方針要通過縣一級(jí)加以貫徹，而且縣要根據(jù)地方情況作出決定�？h可以說是整個(gè)國家政治運(yùn)作的樞紐，只有通過縣，治理國家的機(jī)器才可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來。也正因?yàn)槿绱�，從上往下看，縣距中央最遠(yuǎn)，往往成為中央權(quán)力鞭長(zhǎng)莫及之處；從下往上看，縣的主政者又執(zhí)掌著當(dāng)?shù)厝说拿�運(yùn)，對(duì)于一般平民百姓來說又極具威嚴(yán)和神秘性。”[2]所以，縣政是縣域社會(huì)利益的集中反映，也是縣域社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)，直接關(guān)系到地方治理成敗，也往往成為群體性事件的多發(fā)部位。

　 其一，縣政是國家上層與地方基層的接點(diǎn)，是地方?jīng)Q策中心。與傳統(tǒng)國家的縣不同，現(xiàn)代中國的縣的地位愈益重要。傳統(tǒng)國家的縣令只是皇帝在地方的代言人，有時(shí)候只是皇權(quán)在地方的象征性權(quán)威，沒有多少實(shí)際權(quán)力。而 20 世紀(jì)以來，除了中央行使決策權(quán)以外，地方的決策權(quán)也愈來愈多。一方面是國家上層愈來愈深地滲透到地方基層，另一方面是地方基層的自主性也愈來愈大�？h政則是直接面對(duì)民眾的地方?jīng)Q策中心。從利益關(guān)聯(lián)和政治層級(jí)性的角度，愈是距離民眾愈遠(yuǎn)的權(quán)力，愈能夠獲得民眾的信任；愈是距離民眾愈近的權(quán)力，愈與民眾的直接利益相關(guān)，也愈為民眾所關(guān)注。在傳統(tǒng)社會(huì)，民眾“只反貪官，不反皇帝”，在當(dāng)下，一般民眾認(rèn)為國家上層領(lǐng)導(dǎo)是“好人”，地方基層領(lǐng)導(dǎo)是“惡人”，都

　是利益關(guān)聯(lián)和政治層級(jí)的不同造成的。所以，在整體國家政治體系中，縣政是國家上層與地方基層權(quán)力的“接點(diǎn)”，也是政治應(yīng)力最為薄弱的部位。當(dāng)代中國實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的縣委會(huì)在所有縣級(jí)政治組織中占據(jù)中心地位，縣委書記是縣的最高領(lǐng)導(dǎo)者，即俗稱的“一把手”�？h委主要是通過頒發(fā)“紅頭文件”進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和治理�？h委的“紅頭文件”既是中央和上級(jí)決策在縣的落實(shí)，同時(shí)也體現(xiàn)著本縣領(lǐng)導(dǎo)的意志。特別是隨著地方?jīng)Q策的事務(wù)愈來愈多，縣級(jí)決策的地方性愈來愈突出。決策科學(xué)民主，有可能造福一方，決策不當(dāng)，則有可能作孽一方，產(chǎn)生矛盾，甚至激化矛盾，引發(fā)群體性事件。江西南康事件主要是由縣政決策而引起。2009 年 5 月初，南康市以加強(qiáng)家具市場(chǎng)規(guī)范管理為名，部署從 6 月至 8 月對(duì)全市所有家具企業(yè)進(jìn)行集中清理整頓，提出《南康市家具企業(yè)清理整頓實(shí)施方案》，并對(duì)原有的稅收征管辦法進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，重新制定了《木(竹)材產(chǎn)品成品方單位稅額表》。按照這一部署，南康市從 6 月 15 日起執(zhí)行新的稅收征管辦法。方案以市的“紅頭文件”下發(fā)的。但是，這一文件引起利益相關(guān)人的不滿，認(rèn)為新的稅額加重了負(fù)擔(dān)。6 月 15 日上午，部分家具業(yè)主及家屬數(shù)百人到市政府門口集體上訪，后又?jǐn)U大到將高速公路南康進(jìn)出口處和相鄰的 105 國道阻斷。事件發(fā)生后，江西省委、省政府高度重視，省委書記和省長(zhǎng)均批示要求，公開宣布立即廢止南康市的相關(guān)規(guī)定。南康市委、市政府隨即下發(fā)文件，立即終止此次家具整治相關(guān)措施，事態(tài)因此得以平息。這一事件的發(fā)生

　與平息都源自于該市的“紅頭文件”。中華人民共和國建立以來，由于主要實(shí)行“政策治國”，“紅頭文件”具有極大權(quán)威性的。[3]由“紅頭文件”引發(fā)群體性事件是極其少見的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因利益關(guān)系調(diào)整不當(dāng)而引發(fā)群體性事件的可能性將愈來愈多，縣政決策也需要更為慎重，充分考慮利益相關(guān)者的要求。否則，“紅頭文件”的輕易發(fā)廢，不僅會(huì)失去“紅頭文件”的權(quán)威性，而且會(huì)傳遞出不良的政治信號(hào)：只有“鬧事”，將事情搞大，才會(huì)解決問題。

　 其二，縣政是中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理的“接點(diǎn)”，是一級(jí)完備的基層地方國家政權(quán)。中國是一個(gè)超大型國家，政府體系完備并實(shí)行分級(jí)治理。自 20 世紀(jì)以來，國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng)，政治組織網(wǎng)絡(luò)則一直延伸到村。但是只有縣才是一級(jí)完備的基層地方政權(quán)。特別是改革開放以來，縣有完整的地方人大機(jī)構(gòu)、政府行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，可以說是中央及其上級(jí)政府在基層地方政權(quán)體系的復(fù)制。縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)與中央政府機(jī)構(gòu)“對(duì)口”設(shè)置。雖然縣以下還設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷來都不是一級(jí)完備的政權(quán)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機(jī)構(gòu)及其他實(shí)力機(jī)構(gòu)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)。特別是本世紀(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)都為縣所支配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力更加殘缺不全和進(jìn)一步弱化�？h政擁有治理所轄區(qū)域的主要權(quán)力。從權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的角度看，權(quán)力愈大，責(zé)任也重。特別是直接面對(duì)民眾的權(quán)力，對(duì)權(quán)力所要承負(fù)的責(zé)任要求更高。因?yàn)檫@種權(quán)力直接指向民眾，也直接涉及民眾的利益。因此，從政權(quán)體系的角度看，縣政是中央領(lǐng)導(dǎo)與地

　方治理的“接點(diǎn)”，也是政治應(yīng)力最為薄弱的部位。正因?yàn)槿绱�，從歷史上看，在縣政與民眾之間需要有一個(gè)“政治緩沖地帶”，由半官半民的“吏”或者具有官方背景的“鄉(xiāng)紳”作為防護(hù)層，避免縣政直接與民眾沖突。《后漢書》因此言：“治亂之要，其本在吏”。如果沒有辦理庶務(wù)的“吏”，主政的“官”便缺乏“擋風(fēng)墻”；如果沒有介于官民之間的“鄉(xiāng)紳”，主持縣政的“縣官”便沒有化解社會(huì)矛盾的“擋土墻”。而當(dāng)下的中國，由于缺乏鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)的庇護(hù)，縣的地方政權(quán)權(quán)威象征更加凸顯，其權(quán)力指向更加直接面對(duì)民眾，同時(shí)其政治責(zé)任心更突出，也會(huì)將矛盾直接聚焦于縣政。貴州甕安事件和湖北石首事件都起源于一起縣城內(nèi)的人員非正常死亡的事故。作為直接負(fù)責(zé)案件的公安局未能給予及時(shí)有效的回復(fù)，由親屬的不滿而引發(fā)群體性事件。群體性事件的直接針對(duì)對(duì)象是作為國家政權(quán)支柱的公安機(jī)構(gòu)和人員。甕安事件將縣委辦公樓燒毀，縣政府大樓受到嚴(yán)重?fù)p壞，縣公安局則是直接攻擊對(duì)象。有一位當(dāng)?shù)乩先吮硎�，連中華人民共和國建立前的土匪也不敢燒毀縣府。[4]石首事件甚至出現(xiàn)了民眾與國家武裝警察部隊(duì)的對(duì)峙。群體性事件迅速直接指向縣政，與當(dāng)?shù)卣��?quán)組織網(wǎng)絡(luò)“無力”，甚至“形同虛設(shè)”密切相關(guān)。如果基層政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)有能力，可以起到緩沖地帶的作用，使矛盾得到化解，不至于很快將矛盾直接聚焦于縣政。

　 其三，縣政是權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)督的“接點(diǎn)”，是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”。縣政上接中央，下連民眾，是國家與社會(huì)的

　接合部。縣政領(lǐng)導(dǎo)被稱為一方諸侯，直接行使對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷墓茌牂?quán)。相對(duì)民眾而言，縣政的權(quán)力很大，但在整個(gè)國家權(quán)力監(jiān)控體系中又處于薄弱地位。在傳統(tǒng)國家，縣的長(zhǎng)官由皇帝直接任命，但由于路途遙遠(yuǎn)，“山高皇帝遠(yuǎn)”，“統(tǒng)而不治”，皇權(quán)的監(jiān)控實(shí)際上處于鞭長(zhǎng)莫及狀態(tài)。作為“七品芝麻官”的知縣在當(dāng)?shù)赝�往成為作威作福�?ldquo;縣太爺”，清代民諺甚至形容“殺人的知州、滅門的知縣”。與傳統(tǒng)國家相比，當(dāng)今的縣政權(quán)力不斷增大。雖然國家建立了完備的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但對(duì)縣政的監(jiān)控仍然是薄弱環(huán)節(jié)。由于地理和權(quán)力空間距離，自上而下的權(quán)力監(jiān)督管不到；由于民主政治建設(shè)還不完善，當(dāng)?shù)孛癖姷谋O(jiān)督夠不著；由于權(quán)力結(jié)構(gòu)，縣級(jí)平行權(quán)力監(jiān)督管不了。從政治學(xué)基本原理看，權(quán)力是一種強(qiáng)制力量。權(quán)力運(yùn)行需要監(jiān)督，否則它就會(huì)超越其權(quán)力邊界，造成對(duì)社會(huì)的傷害。愈是接近于民眾的權(quán)力，這種傷害的危害性就愈大，因?yàn)檫@種權(quán)力的運(yùn)作直接指向民眾，也會(huì)直接影響民眾的利益和態(tài)度。因此，縣政是權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)督的“接點(diǎn)”，也是權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。改革開放以來，縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，特別是縣級(jí)“一把手”領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生腐敗的程度最高，便與我國縣級(jí)權(quán)力監(jiān)督薄弱的結(jié)構(gòu)性問題有關(guān)。近些年，中央部門將許多部門管轄權(quán)力從縣一級(jí)上收，將支農(nóng)資金直接下?lián)芙o農(nóng)戶，就反映中央和民眾對(duì)縣政權(quán)力的不信任。而這種不信任則與縣政權(quán)力監(jiān)督薄弱密切相關(guān)。由于縣政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，很容易失控，從而引發(fā)縣級(jí)官員與民爭(zhēng)利，以權(quán)謀私，隨意執(zhí)法，甚至違法枉法，引發(fā)、積累和激化矛盾，

　如遇特殊事件，則很容易引發(fā)群體性事件。貴州甕安事件和湖北石首事件烈度高，影響大，與這兩個(gè)縣的矛盾較深、民怨較大密切相關(guān)。甕安近些年來因移民、征地、拆遷等，矛盾積累甚多，特別是“甕安不安”，治安不好，破案率低，黑社會(huì)猖獗，黨群、干群、警民關(guān)系緊張，縣民缺乏安全感并強(qiáng)烈不滿。[5]石首市的治安狀況也不好，以往只有大城市才有的涉毒問題增多。非正常死亡人員所在的酒店以前發(fā)生過類似的事件，沒有能夠得到有效處理，從而引起當(dāng)?shù)厝藢?duì)政府的不滿。由不滿而引起的不信任，使政府治理的難度增大。如果政府不能及時(shí)察覺民情民意，采取有效措施應(yīng)對(duì)偶發(fā)事件，就容易觸發(fā)規(guī)模性的群體性事件。

　三 、 縣 域 社 會(huì) ：

　群 體 性 事 件 的 社 會(huì) “接 點(diǎn) ”

　 政治來自于社會(huì)，社會(huì)是政治的基礎(chǔ)。群體性事件的主體是社會(huì)群體。群體性事件之所以發(fā)生在縣域而不是其他地域，之所以發(fā)生在這個(gè)縣域而不是那個(gè)縣域，與縣域的社會(huì)特質(zhì)及其在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置也相關(guān)。當(dāng)今中國的社會(huì)正處于從未有過的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中。在這一歷史性轉(zhuǎn)變中，一方面，不斷產(chǎn)生新的社會(huì)要素，另一方面，各個(gè)社會(huì)要素又處于極其活躍、相互沖突之中。社會(huì)發(fā)展處于非均衡的狀態(tài)。中國歷史悠久，縣不僅僅是一個(gè)行政區(qū)劃概念，而且具有很強(qiáng)的地域性和歷史的沿襲性。以縣城為中心，形成一個(gè)個(gè)縣域社會(huì)。對(duì)于一般人的交往來說，國家和省都太大，而鄉(xiāng)和村又太小，縣域是一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各要素一體的完整地域社會(huì)；同時(shí)也是國家社會(huì)的縮小

　和村莊社會(huì)的放大，是國家社會(huì)與村莊社會(huì)的連接點(diǎn)。一個(gè)人達(dá)則進(jìn)入國家宏觀社會(huì)，衰則退回村莊家庭社會(huì)。特別是在當(dāng)代中國，新的社會(huì)要素迅速產(chǎn)生，要素之間的摩擦和矛盾增多，并集中體現(xiàn)在縣域社會(huì)�？h域社會(huì)由此成為整體社會(huì)體系中的最脆弱的部分，并成為產(chǎn)生群體性事件的社會(huì)“接點(diǎn)”。

　 其一，縣域社會(huì)是城市與鄉(xiāng)村社會(huì)的“接點(diǎn)”。在傳統(tǒng)中國，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是主要甚至唯一產(chǎn)業(yè)。雖然城市產(chǎn)生的歷史也相當(dāng)漫長(zhǎng)，但農(nóng)業(yè)社會(huì)的城市主要是政治性城市，城市的居民主要是官員及其附屬群體。[6]這些社會(huì)群體只是居住在城墻內(nèi)的農(nóng)民，他們與農(nóng)村人口沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。隨著工業(yè)的發(fā)展，城市人口更多是從事工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的市民群體。工商業(yè)城市是與農(nóng)業(yè)村莊完全不同性質(zhì)的社會(huì)。由此就出現(xiàn)了工商城市和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)性差異。在這二元結(jié)構(gòu)性差異的整體社會(huì)體系中，縣域則是城市和鄉(xiāng)村結(jié)合的“接點(diǎn)”。縣是現(xiàn)代城市的尾，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的頭。改革開放以來，在沿海地區(qū)，縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，縣的城鄉(xiāng)接點(diǎn)部位模糊化，而在內(nèi)地農(nóng)業(yè)地區(qū)，縣的接點(diǎn)地位卻愈益突出，特別是縣城的“結(jié)點(diǎn)”社會(huì)特性更明顯。以往，農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣城人口很少，主要是政府機(jī)關(guān)人員及其少量其他產(chǎn)業(yè)群體。隨著 20 世紀(jì) 90 年代農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縣城人口迅速增長(zhǎng)，甚至極度膨脹。但是，縣城人口的增長(zhǎng)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重不對(duì)稱。大量在大城市務(wù)工的人員由于大城市生活成本太高，只有返回原籍，但他們中的相當(dāng)一部分不再從事農(nóng)業(yè)，而進(jìn)入當(dāng)?shù)氐目h城。

　還有相當(dāng)一部分失去土地的人也只能在縣城謀生。而這些地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)卻很不發(fā)達(dá)，根本無法吸納進(jìn)入縣城的人口。由此使這部分人口脫離了原有的鄉(xiāng)土社會(huì)的規(guī)范，又沒有進(jìn)入城市體制網(wǎng)絡(luò)之中，形成一個(gè)沒有穩(wěn)定的職業(yè)，甚至沒有穩(wěn)定的居所而游移不定的“游民群體”。這部分群體是最不穩(wěn)定的群體。他們實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城的夢(mèng)想?yún)s沒有獲得夢(mèng)想的城市生活，他們滿足于進(jìn)城卻不滿足于進(jìn)城后的生活，他們成了“新市民”卻沒有形成一個(gè)有穩(wěn)定感的市民社會(huì)，由此產(chǎn)生出各種不滿情緒。這種不滿情緒的日積月累，一旦出現(xiàn)偶發(fā)事件，就有可能爆發(fā)出來，將具有不滿情緒的各種人集聚在一起，形成突發(fā)性群體事件。由于縣城人口相對(duì)集中，事件的規(guī)模和影響也比分散的鄉(xiāng)村要大得多。與此同時(shí)，縣城人口的社會(huì)分化不足，只是簡(jiǎn)單分化為官民、貧富兩極，而不如大城市人口高度分化為相互牽制的多元社會(huì)，干群矛盾一旦激化，就容易直接對(duì)立，發(fā)生沖突性的群體事件。甕安位于西部貧困地區(qū)，全縣有近四分之一的人口外出務(wù)工，僅“留守兒童”便達(dá) 3萬之多。參與群體性事件的學(xué)生多屬于缺乏家庭看護(hù)的青少年。石首市位于長(zhǎng)江中段的江漢平原，是一個(gè)典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化，石首撤縣改市，但是其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)。雖然有大量人口脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)入縣城，但縣城的產(chǎn)業(yè)很難消化進(jìn)城的人口，相當(dāng)一部分人口缺乏穩(wěn)定的職業(yè)，也未能納入相應(yīng)的體制內(nèi)管理。這為群體性事件的發(fā)生提供了社會(huì)土壤。江西的南康市也是一個(gè)撤縣改市的縣級(jí)市。近些

　年，城市人口迅速增加，僅 2008 年增加的城鎮(zhèn)人口就達(dá) 1 萬人。該市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，特別是木材家具業(yè)迅速發(fā)展，相當(dāng)一部分進(jìn)城人口從事家具業(yè)生產(chǎn)加工。而家具業(yè)受外部環(huán)境經(jīng)濟(jì)影響較大。2009 年上半年正值國家金融危機(jī)逐步擴(kuò)展之時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚較嚴(yán)峻，當(dāng)?shù)卣�府決定提高稅費(fèi)，自然受到強(qiáng)烈反對(duì)，并最終引發(fā)群體性事件。

　 其二，縣域社會(huì)是傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)的“接點(diǎn)”。在傳統(tǒng)國家，縣域社會(huì)實(shí)際上是具有高度自治性的社會(huì)，自上而下的皇權(quán)更具有象征性意義�？h域社會(huì)作為農(nóng)業(yè)社會(huì)的載體，受農(nóng)業(yè)社會(huì)的規(guī)則所支配。血緣、地緣關(guān)系是主要的社會(huì)關(guān)系。人情、習(xí)俗是主要的交往原則。正因?yàn)槿绱�，皇帝委派的縣官也不得不借助當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳才能進(jìn)行有效治理。進(jìn)入 20 世紀(jì)以后，現(xiàn)代國家體系全面滲透社會(huì)，理性化的現(xiàn)代科層制和法治也延伸到全社會(huì)。但是，傳統(tǒng)社會(huì)的習(xí)慣仍然沿襲，并以各種形式頑強(qiáng)地存在和擴(kuò)展。由此形成傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)二元并存的社會(huì)格局。而縣域社會(huì)正處于這一二元格局的“接點(diǎn)”之處。一方面，自上而下的科層管理和法治體系下沉到縣；另一方面，自下而上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土規(guī)則又深深地滲透到科層管理和法治體系之中。特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，現(xiàn)代科層和法治體系只有其殼，而無其實(shí)。許多縣官仍然以“父母官”自居，將自己自覺不自覺地置于說一不二的“土皇帝”之位。這種意識(shí)也滲透到執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)之中，執(zhí)法不公，“人情高于王法”，“關(guān)系大于公章”。而在縣域社會(huì)里，現(xiàn)代民主法制意識(shí)也在不斷萌生

　和增長(zhǎng)，對(duì)公平正義的要求日益強(qiáng)烈。當(dāng)兩種社會(huì)意識(shí)相碰撞之時(shí)，一旦遭遇偶發(fā)事件，很容易引起眾怒，造成群體性事件。同時(shí)，群體性事件本身也說明縣域社會(huì)里的相當(dāng)多數(shù)民眾仍然是以傳統(tǒng)的破壞性方式來表達(dá)其不滿，這又進(jìn)一步傷害十分脆弱的現(xiàn)代法治秩序。貴州甕安事件和湖北石首事件都是由非正常死亡事故引起的。在甕安，調(diào)查非正常死亡事故的公安警察竟然幕后指使黑幫成員對(duì)事主家屬進(jìn)行報(bào)復(fù)毆打，由此觸犯眾怒，激化警民矛盾，導(dǎo)致不滿情緒迅速蔓延。[7]石首非正常死亡事件出現(xiàn)后，得不到及時(shí)有效的處理，事態(tài)迅速擴(kuò)大。這兩起事件的共同特點(diǎn)就是人們對(duì)警方不信任，試圖以擴(kuò)大事態(tài)獲得事件的解決。特別是甕安事件極具破壞性，參與者中有三分之一的是在讀中小學(xué)生。這些學(xué)生在行使破壞行為時(shí)，不僅沒有意識(shí)到正在嚴(yán)重?fù)p害現(xiàn)代法治秩序，反而覺得極具英雄氣概。⑧這實(shí)際上是“以暴易暴”的政治傳統(tǒng)的現(xiàn)代翻版。由此也可看出，盡管現(xiàn)代中國的“法律下鄉(xiāng)”已有多年，但法治意識(shí)并沒有深入人心，甚至傳統(tǒng)的不得打砸搶燒的基本準(zhǔn)則也未能延續(xù)。而近年來的一些大城市也出現(xiàn)了群體性事件，但其方式主要是“集體散步”、“集體停工”等，無直接利益相關(guān)人士參加者少，方式相對(duì)緩和，大多限定在法律秩序以內(nèi)。

　 其三，縣域社會(huì)是中心與邊緣社會(huì)的“接點(diǎn)”。中國地域遼闊，歷史悠久，人口眾多。國家是以中心-邊緣的方式逐步形成的。發(fā)達(dá)的中心區(qū)域和落后的邊緣區(qū)域相互并存，形成地域性的二元格局。一般來講，在國家治理體系之中，中心區(qū)域的位置更為重要，

　治理能力較強(qiáng)，權(quán)力監(jiān)控也較強(qiáng)。在傳統(tǒng)中國，作為政治中心的京城和作為經(jīng)濟(jì)中心的江浙、湖廣處于重要位置，能夠得到有效治理。而在一些非中心的邊緣地域，位置不重，治理困難，官不愿去，民不聊生。許多動(dòng)亂也因此首先在這些地方發(fā)生。特別是在鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，地域二元格局的結(jié)構(gòu)性差異更加突出。在中心地域，現(xiàn)代城市性、國家性較為明顯；在邊緣地域，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土性、地方性更為突出�？h域社會(huì)，特別是偏遠(yuǎn)的縣域社會(huì)，國家滲透和治理較弱，在國家治理體系中的位置不甚重要，地方發(fā)展的能動(dòng)性和權(quán)力的監(jiān)控也相對(duì)較弱，矛盾得不到及時(shí)有效的化解，由此成為中心與邊緣社會(huì)的“接點(diǎn)”。在這些地方，比較容易產(chǎn)生群體性事件。貴州、江西和湖北都屬于中西部地區(qū)。這些地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)落后，治理難度相對(duì)較大。貴州省在長(zhǎng)期歷史上都處于邊緣山區(qū)，史稱“天無三日晴，地?zé)o三尺平，人無三分銀”，不僅貧窮，而且民風(fēng)慓悍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期位于全國后排位置。貴州中部的甕安長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，近幾年由于礦山資源的開采，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但發(fā)展結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，積累問題很多，特別是以犧牲環(huán)境、犧牲資源和犧牲群眾利益為代價(jià)，民眾意見很大。全縣城鄉(xiāng)吃低保的人口占總?cè)丝诘?9%。與貧困人口多相映照的是，黑社會(huì)勢(shì)力大，僅僅一個(gè)“玉山幫”的成員便達(dá)數(shù)千人之眾。⑨湖北石首所在的江漢平原在歷史上是富庶地區(qū)，但隨著農(nóng)業(yè)的邊緣化，江漢平原地區(qū)人多地少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難較大，不僅在全國，

　就是在湖北省的位置都處于下降狀態(tài)。與石首市毗鄰的監(jiān)利縣在本世紀(jì)初就因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重出現(xiàn)大量拋荒而為全國注目。這種因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)落后導(dǎo)致的地區(qū)發(fā)展落后成為整體社會(huì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，也因此容易成為群體性事件的高發(fā)地區(qū)。石首市位于湖北和湖南兩省交界之處，流動(dòng)人口多，管理“真空”多，涉毒問題突出，2008 年實(shí)際吸毒人員達(dá) 3000 人左右，為全市人口的 1/200，⑩治理難度大，產(chǎn)生群體性事件的概率高。

　 四、應(yīng)對(duì)群體性事件必須高度重視“接點(diǎn)政治”

　 運(yùn)用“接點(diǎn)政治”的框架解釋農(nóng)村群體性事件，是要說明不能孤立地看待已發(fā)生的群體性事件，也不能僅僅將其視之為互不相干的個(gè)案，而是要將農(nóng)村群體性事件置于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和整個(gè)國家治理體系的背景下考察。持續(xù)不斷的縣域群體性事件的發(fā)生，說明它們不是孤立的個(gè)案，必有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)；也不能只是簡(jiǎn)單地處理當(dāng)事人，而要從完善國家治理體系的角度尋求長(zhǎng)治久安之策。

　 首先，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，社會(huì)發(fā)展的非均衡性和國家治理的非一致性。中國是一個(gè)超大型國家，當(dāng)今又處于歷史上從未有過的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之中。社會(huì)發(fā)展必然會(huì)以非均衡的狀態(tài)發(fā)生，盡管國家實(shí)行統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，力圖縮小城鄉(xiāng)、地域差距，但應(yīng)該看到，這種差距將會(huì)長(zhǎng)期存在。那么，社會(huì)矛盾在不同地方的表現(xiàn)是不一樣的，有的較為緩和，有的較為尖銳。同時(shí)，我國雖然實(shí)行中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行自上而下的單一制政權(quán)體系，但

　是，各個(gè)地方、各個(gè)部門的治理能力和績(jī)效都不一樣，國家治理過程也處于非均衡的狀態(tài)，而且這種狀態(tài)不是一時(shí)能夠改變的。正因?yàn)槿绱�，在我國整體社會(huì)發(fā)展和國家治理體系中，必然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。這些薄弱環(huán)節(jié)往往最有可能發(fā)生預(yù)料不到的群體性事件，甚至更激烈的社會(huì)沖突。運(yùn)用“接點(diǎn)政治”框架，就是要努力發(fā)現(xiàn)整體社會(huì)發(fā)展和國家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)和脆弱地帶，以采取有針對(duì)性的舉措。“接點(diǎn)政治”的解釋框架不僅可以分析縣，也可以用于分析其他地域或領(lǐng)域。

　 其次，應(yīng)該從整體系統(tǒng)的角度采取有針對(duì)性的對(duì)策。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縣域愈益重要。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國家提出了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的思路。特別是隨著近年來縣域群體性事件的發(fā)生，提高縣的地位，擴(kuò)大縣的權(quán)力的舉措迅速增多。如有的省已開始實(shí)行將縣的“一把手”提升到副廳級(jí)，將縣委書記的提名由地級(jí)市提升到省，將全國的縣委書記和相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人都集中到北京學(xué)習(xí)培訓(xùn)，財(cái)政上由省直接管縣，等等。這些舉措對(duì)于提升縣的地位，擴(kuò)大縣的權(quán)力，無疑具有重要意義。但是，這些舉措仍然具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的特點(diǎn)，沒有能夠從整個(gè)社會(huì)發(fā)展和國家治理體系的角度，有針對(duì)性分析問題并提出相應(yīng)的一攬子解決方案。“接點(diǎn)政治”的分析框架要求將縣置于整體社會(huì)發(fā)展和國家治理體系中分析，找準(zhǔn)縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施。從縣的地位看，無疑需要強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。但強(qiáng)縣是為了增強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

　實(shí)力，為化解矛盾創(chuàng)造條件。擴(kuò)權(quán)是為了促使縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更好發(fā)展。如果只是擴(kuò)大了縣政權(quán)力，甚至只是擴(kuò)大了縣政主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，而得不到相應(yīng)的制約，則很容易產(chǎn)生相反的結(jié)果。事實(shí)上，就縣的外部而言，縣的權(quán)力確實(shí)需要擴(kuò)大，但就縣內(nèi)部而言，縣政“一把手”的權(quán)力已足夠大�？h的“一把手”權(quán)力能否謹(jǐn)慎和有效使用，主要取決于個(gè)人的德行和操守，而不是體制。在這種背景下，僅僅是提升主要領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，可能會(huì)進(jìn)一步造成個(gè)人的權(quán)力擴(kuò)大而制約更加弱化，從而增強(qiáng)權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)，也可能引發(fā)和產(chǎn)生更多的群體性事件。為此，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的過程中，應(yīng)該注意對(duì)權(quán)力監(jiān)控體系的建構(gòu)。一是自上而下的權(quán)力監(jiān)督。如果縣領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)實(shí)行越級(jí)掌握的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)同樣也可實(shí)行越級(jí)掌握，由地級(jí)市監(jiān)控�？h主要領(lǐng)導(dǎo)的人事權(quán)過多，難免造成基層干部對(duì)個(gè)人而不是對(duì)組織的人身依附。二是自上而下的權(quán)力監(jiān)督。隨著村級(jí)民主的發(fā)展，基層民主可以向上延伸至縣，讓縣民在縣域公共事務(wù)方面有更多的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是避免農(nóng)村群體性事件頻頻發(fā)生的根基。

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